Поиск:

Материалы по классификации от 15.07.1998 N МКПА-44 "Заключение на проект "Классификации правовых актов от 28.04.1998", подготовленный в рамках направления "Правовая информатизация Проекта правовой реформы России" по заданию Российского фонда правовых реформ"

Внимательное ознакомление с проектом Классификатора правовых актов позволяет сделать вывод, что работа над ним близится к завершению и практически это уже готовый документ.
Хорошо разработанные методологические основы Классификатора "Общая схема системы классификации правовых актов" позволила авторам конкретных и очень разных по характеру регулируемых отношений разделов Классификатора сблизить свои подходы и сделать документ достаточно слаженным, скоординированным и согласованным в отдельных частях. Авторам Классификатора удалось в целом отразить качественно новое состояние законодательства правовых институтов, норм права, характеризующих современное состояние общественных отношений. Поэтому я целиком поддерживаю работу, предпринятую АО "Консультант Плюс" по созданию системы классификации правовых актов в рамках направления "Правовая информатизация Проекта правовой реформы России" по заданию Российского фонда правовых реформ.
Разумеется, что в этой работе, как и любой другой, есть недостатки, на которые я постараюсь обратить внимание авторов в своем заключении.
1. По разделу I. Конституционный строй
Раздел охватывает чрезвычайно важный круг основополагающих вопросов об исходных принципах конституционного регулирования важнейших сторон жизни современного российского общества. Он получился слишком объемным и сложным, и все же при этом (или именно поэтому) многие вопросы оказались недостаточно раскрытыми. Это касается рубрики 1.7.3. Договоры (соглашения) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий. Необходимо перечислить вопросы совместного ведения, а это большой пласт нормативного материала.
    1. Предлагаю:  выделить в самостоятельный раздел "Федеративное
устройство РФ" с рубриками: 1.7.2
                         по 1.7.9.7
                            1.9.1.2
                            1.9.2.2.
    Перенести из рубрики:
                          1.1.4 Конституции, уставы субъектов РФ
                          1.1.5
                          1.1.6.
и следующие вопросы, относящиеся к субъектам Федерации.
Это существенно улучшило бы логику подачи материала, улучшило структуру, сделало бы более удобным пользование Классификатором.
2. В рубрике 1.1.3. Толкование Конституции РФ дать отсылку (см. также 12.221).
3. Предлагаю: в раздел I - Конституционный строй - добавить рубрику - 1.6.4.13 - обязанность государства по защите прав и свобод человека.
Основание: Включение этой рубрики отражает содержание статьи 2-й Конституции РФ. Эта статья формулирует одну из фундаментальных основ Конституционного строя РФ: человек, его права и свободы являются высшей ценностью. В ст. 2 этот правовой принцип формулируется в наиболее общем виде. Ст. 2 Конституции РФ впервые устанавливает обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека. Вместе с тем государство не только воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод, но и создает условия по их реализации. Обязанность государства означает обязанность создавать специальные учреждения и институты по охране прав и свобод. Наряду с судами, органами охраны общественного порядка и др. создаются специальные органы и институты. Так, Конституцией (п. "д" ч. 1 ст. 103) введена должность уполномоченного по правам человека. Обязанность государства защищать права и свободы человека есть чрезвычайно важный институт демократии.
4. Предлагаю: раздел I
Рубрика 1.6. Права и свободы человека и гражданина
Добавить "и обязанности" и дать в формулировке:
Рубрика 1.6. Права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Основание: Нельзя отлучать человека от обязанностей, тем более что их перечень также содержится в гл. II Конституции: платить налоги, сохранять природу, защищать отечество. И кстати, в большинстве конституций субъектов Федерации разделы о правах и свободах человека и гражданина дополнены указанием на его обязанности. А в некоторых конституциях субъектов Федерации выделены даже самостоятельные разделы об обязанностях.
5. Предлагаю:
Раздел I. "Конституционный строй"
рубрику 1.5.6. Реабилитация репрессированных и депортированных народов и рубрику 1.6.3.9. Реабилитация лиц, подвергшихся политическим репрессиям объединить в одну рубрику 1.6.3.9. - Права репрессированных лиц и депортированных народов.
Основание: Включение вопросов о реабилитации репрессированных лиц и депортированных народов в конституционный строй неправомерно, хотя и утвердилось и стало вроде бесспорным в сборниках законодательных актов и др. Я полагаю, что это неверно по ряду причин. Во-первых, в Конституции нет такой нормы. И, во-вторых, по смыслу, включение этих рубрик о реабилитации (кстати, ни в одном юридическом словаре или справочнике нет этого понятия), в раздел "Конституционный строй" получается, что реабилитация лиц и репрессированных народов является одной из главных черт и одним из устоев конституционного строя Российской Федерации. Между тем сам Закон РСФСР "О реабилитации репрессированных народов" 1991 года есть акт более политической воли, чем правовой. И с юридической точки зрения очень уязвим: в Законе нет четкого перечня субъектов этого права, т.е. кто есть репрессированный народ. В Законе, правда, есть нормы материального права по материальным льготам репрессированных лиц, что и дает основание объединить в одной рубрике эти два вопроса. К тому же Закон устарел, поскольку в УК РФ есть ст. 357 о геноциде, устанавливающая ответственность за такого рода преступления, в том числе за насильственное переселение народов.
6. Предлагаю: в раздел I. Конституционный строй после рубрики 1.12.4 дать рубрику 1.12.5. Счетная палата.
Основания: Это важный конституционный орган (Конституция РФ, ст. 101, п. 5) по контролю за исполнением бюджета, статус которого определяется федеральным законом.
7. Предлагаю: В раздел I. "Конституционный строй" после рубрики 1.10.5 дать рубрику 1.10.6. Отрешение от должности (импичмент).
8. Предлагаю: в раздел II "Основы государственного управления" дать рубрику 2.1.2.5. Отставка правительства.
Основание: Следует отметить, что вопросы ответственности, обязанности долгое время находились в тени прав. Сейчас вопросы эти начинают занимать то место, какое им положено в цивилизованном обществе. Активно разрабатывается и уже действует институт конституционной ответственности, которая применяется к субъектам конституционного правонарушения. Субъектами конституционной ответственности могут быть высшие должностные лица и органы государственной власти. Санкциями конституционной ответственности являются отмена или приостановление антиконституционного акта, отрешение от власти (в порядке импичмента), признание выборов или результатов референдума недействительными, официальное признание работы государственных органов или должностных лиц неудовлетворительной, например, путем выражения вотума недоверия правительству и др.
9. Предлагаю: В раздел I. Конституционный строй добавить рубрику 1.10.6. Полномочные представители Президента РФ.
10. Замечание: Там же по п. 10.10.4 и п. 1.10.5 - главное правовое управление и управление по кадрам входит в состав администрации.
Раздел I. "Конституционный строй"
    11. Предлагаю: рубрику  1.8. Российская Федерация в СНГ
                            1.8.1. Документы о статусе СНГ
                            1.8.2. Союз Белоруссии с Россией
перенести в  раздел  15  "Международные  отношения.  Международное
право" после рубрики 1.5.8.5.3.1.
Основание: Объединить в единую группу родственные вопросы.
Создается впечатление, что имеет место дублирование. Поэтому по принципу однородности регулируемых общественных отношений указанные рубрики лучше перенести туда, где находится подробный рубрикатор по СНГ.
12. Предлагаю: Раздел 9. "Трудоустройство и занятость населения. Труд". Добавить рубрику 9.2.15.3. Забастовки.
Основание: Право на забастовку - новый институт российского права. Это право предусматривается ст. 37 п. 4 Конституции РФ; его реализация обусловлена принятием Федерального закона "О способах разрешения трудовых споров как индивидуальных, так и коллективных". Это важное право, оно используется активно. Институт этот развивается, поэтому включение его в качестве самостоятельной рубрики вполне оправдано.
13. Предлагаю: в раздел 2. "Основы государственного управления" дополнить рубрикой 2.1.2.5. Государственный контроль.
Основание: Из официальных источников известно, что разработан законопроект Федерального закона "Об основах государственного контроля". Роль контроля хорошо известна из практики. А в нынешних условиях особенно. Однако существующая ныне система государственного контроля в Российской Федерации громоздка и малоэффективна. В настоящее время функциями контроля занимается множество ведомств, дублируя друг друга и не обмениваясь информацией; контрольные функции все более переходят к правоохранительным органам, хотя специфика их работы сильно отличается от контрольной. По имеющимся данным в настоящее время под руководством Минэкономики разработана концепция реформирования системы государственного контроля "Об основах государственного контроля".
В проекте Закона определяются задачи и принципы организации контроля, причем не только на федеральном, но и региональном уровне. Включение этой рубрики соответствует приему классификации об учете динамики развития законодательства (7 "Структура предметного классификатора", рубрика 7.4 п. 1), да и практика уже существует (гл. 17 ГК РФ, которая еще не введена в действие).
14. Замечание. Раздел 6. "Окружающая среда и природные ресурсы" предлагаю снять ряд рубрик:
6.1.2.7. Информационное обеспечение
6.1.2.7.1. Экологическая информация
6.1.2.7.2. Геологическая информация о недрах
6.1.2.7.3. Информация о лесном фонде
6.1.2.7.4. Информация о результатах морских исследований
6.1.2.7.5. Гидрометеорологическая информация
Основание: Раздел перегружен, один из самых объемных. Чем это объясняется? Я думаю, что здесь нарушен принцип отбора актов, включаемых в Классификатор. Это, пожалуй, самый сложный вопрос. Дело в том, что не все акты, в том числе и органов, обладающих нормотворческой компетенцией, являются правовыми. Все это знают, но на практике не всегда реализуют. Это обстоятельство отчетливо просматривается в различных разделах Классификатора. Все эти проблемы существенны для деятельности соответствующих органов в процессе управления отраслью, предприятием и др., но они не несут в себе правовой информации, т.е. механизма правовой защиты тех или иных деяний. Поэтому все эти вопросы относятся скорее к сфере технологических процессов управления тем или иным объектом, но правовые формы здесь отсутствуют. По логике же составителя этого раздела получается, что всякая публичная деятельность людей является правовой. На самом деле это не так. В противном случае придется признать, что каждый шаг в той или иной сфере деятельности опосредуется правом. Но именно таким образом размываются границы сфер правового и неправового, и тогда право теряет свою специфику, качественную определенность, свою ценность.
15. Замечание: Раздел 15. "Международные отношения. Международное право".
Рубрику 15.1. Внешняя политика РФ (политические вопросы) снять.
Основания: Политические документы не должны входить к правовую систему.
Рубрику 15.2.1. Вопросы дружбы и сотрудничества снять.
Чисто политический, а не правовой вопрос.
Рубрика 15.4.1. Международные правовые вопросы гражданства.
Вся рубрика 15.10.1. Права человека до 15.10.1.4 - повторяет содержание 1 части раздела I. "Конституционный строй". Снять, т.к. это приводит к удвоению структуры. Ведь речь идет о создании единой системы права, а в едином документе не должно быть повторений одних и тех же проблем.
Рубрики 15.8 по рубрику 15.852 о структуре международных организаций. Не понятно, как они стыкуются и на какой платформе могут быть соединены в единую систему права?
Основание: Определенные сложности перед автором раздела возникают в силу необходимости реализовать положения ст. 15 п. 4 Конституции РФ (между прочим, аналогичные статьи содержатся только в трех послевоенных конституциях государств - ФРГ и ее союзников Италии и Японии, потерпевших поражение во второй мировой войне) о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. При этом утверждается приоритет международных договоров. Эта статья указывает направление сближения международного и внутригосударственного права. Но из этой статьи следует, что речь идет о договорах, а не всей системе международных органов и организаций, их статусе, правомочиях и т.д.
К тому же следует заметить, что Всеобщая декларация прав человека 1948 г., например, была принята в виде резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и поэтому, согласно уставу ООН, носит лишь рекомендательный характер. Поэтому включение норм и принципов международного права в правовую систему РФ с точки зрения общей теории права должно быть пропущено сквозь призму общегосударственных интересов.
С другой стороны, я не нашла в разделе 15 рубрики (может, по неведению), куда можно было бы поместить Федеральный закон РФ "О международных договорах РФ" от 15 июля 1995 г., регулирующий ряд принципиально важных процедурных вопросов, связанных с заключением, ратификацией, прекращением и приостановлением действия международных договоров РФ, или, к примеру, вопрос о праве обжалования международных договоров в РФ (ст. 89 Закона о Конституционном Суде).
Мои соображения по 15 разделу Классификатора свидетельствуют о крайней сложности проблем, которые предстоит решать специалистам.
В заключение хочу повторить, что работа проделана над Классификатором огромная, полезная и плодотворная, но пространство для ее совершенства еще осталось.

Старший научный сотрудник Сектора общей теории и социологии ИГП РАН, кандидат юридических наук Н.П.КОЛДАЕВА

15 июля 1998 года

Разместить в сети:

Наиболее читаемые

Распоряжение Мособлкомцен от 15.09.2015 N 115-Р
Об установлении тарифов в сфере теплоснабжения