Поиск:

Материалы по классификации от 17.06.1998 N МКПА-34 "Заключение на структуру и содержание проекта предметного Классификатора правовых актов от 28.04.98"

I. Базовая классификация

а) Полнота

Замечание - Базовые разделы проекта Классификатора неравноценны по наполнению.
1. Раздел 1 "Конституционный строй" перегружен рубриками и подрубриками, не относящимися, по нашему мнению, к теме раздела (рубрики 1.5.3 - 1.5.7; 1.7.4; 1.14 - 1.19).
2. В разделе 2 "Основы государственного управления" неполно представлены специальные функции государственного управления (там нет, например, рубрик, отражающих надзорные и контрольные функции государственного управления, общих вопросов нормотворческой деятельности министерств и ведомств ("ведомственного" нормотворчества) и др.).
3. Недостаточно полно раскрыты некоторые рубрики 2 уровней (см. замечание 6 части II данного заключения к рубрике 1.9.2 "Избирательная система", замечание 19 части II к рубрике 1.2.5 "Нотариат").
4. В некоторых рубриках отсутствуют необходимые, на наш взгляд, позиции (см. замечание 10 части II данного заключения применительно к категории "Управление", замечание 15 части II к понятию "Общая собственность" и др.).
5. Предложение - Классификатор следует дополнить некоторыми рубриками, содержащими обобщающие понятия. Так, понятие "Банкротство" содержится только в рубриках 3.2.4 "Банкротство индивидуального предпринимателя" и 3.3.4 "Банкротство юридических лиц"; понятие "Предпринимательство" - в рубрике 1.6.4.2 "Право на предпринимательство и иную экономическую деятельность". А в какую рубрику предполагается заносить акты, устанавливающие общую процедуру и условия банкротства или общий порядок осуществления предпринимательской деятельности?
Нет также в Классификаторе рубрики, обозначающей общие вопросы лицензирования (см. 2.3.5), нормотворческой деятельности государства (см. замечание 7 части II настоящего заключения).

б) Правильность деления и г) Названия разделов

Сложная проблема рубрицирования Классификатора по предмету правового регулирования (что позволяет называть Классификатор "предметным") решена авторами лишь частично. С этим недостатком тесно связаны и недостатки названий основных разделов. За основу деления Классификатора на разделы, рубрики, подрубрики и их наименований авторами взяты разные критерии: отрасль, подотрасль права (раздел 3 "Гражданское право", раздел 15 "Международное право", рубрика 3.11 "Жилищное право"), отрасли, подотрасли и институты законодательства (12.6 "Уголовное законодательство", 12.7 "Уголовно - процессуальное законодательство"; 9.1 "Законодательство о трудоустройстве", 3.1.2 "Гражданское законодательство" в разделе "Гражданское право"; 2.3.2 "Антимонопольное законодательство", 1.14 "Законодательство об общественных объединениях" (аналогичная рубрика 3.3.6.3 называется "Общественные объединения") и др.).
7. Предложение - наиболее приемлемым из всех возможных подходов к классификации правовой информации представляется классификация на основе выделения в качестве основных рубрик наиболее обособленных сфер общественных отношений, подвергающихся правовому регулированию и объединяемых однотипным объектом правового регулирования материального или процессуального характера (земля, население, борьба с правонарушениями, охрана правопорядка и т.п.).
При этом в ряде случаев разделы Классификатора (основные рубрики) могут совпадать с отраслями и подотраслями законодательства, а в ряде случаев - нет. Однако эти разделы всегда будут (за некоторыми исключениями) представлять "Законодательство о..." (тем более что данный проект называется "Классификатором правовых актов").
Замечание и предложения по данному вопросу см. также в пункте 2 части II данного заключения.
8. Предложение. Если принять во внимание, что принадлежность соответствующих отношений, регулируемых правом, к определенной отрасли законодательства - не главный критерий рубрикации правовых актов (см. п. 6.7 "Общей схемы классификации правовых актов"), то помещение рубрики 2.6 "Административное принуждение" в раздел "Основы государственного управления" представляется неуместным.
Принадлежность института административной ответственности к системе административного законодательства (что и послужило, очевидно, основанием для включения этой рубрики в раздел 2) не исключает известной автономности отношений, регулируемых этим институтом. В связи с этим считаем возможным выделить эту рубрику в самостоятельный раздел "Законодательство об административных правонарушениях". На этом же основании представляется целесообразным выделить в качестве самостоятельного раздела рубрику 4.5 "Сельское хозяйство" из раздела "Хозяйственная деятельность"; рубрики 12.4 - 12.8 из раздела "Правосудие" (если оставить это название раздела, что вызывает сомнение, т.к. согласно ст. 118 Конституции РФ "правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом").
9. Предложение. Название раздела 1 "Конституционный строй" лучше изменить на "Государственное устройство", как это предлагается в п. 9.4 "Общей схемы системы классификации правовых актов" с соответствующей корректировкой рубрик и подрубрик этого раздела. При этом некоторые позиции, присущие государственному устройству, например, "исполнительная власть", могут быть в данном разделе только названы, а детализированы в других разделах, о чем указать соответствующей ссылкой ("см. ..."). Некоторые рубрики (например, 1.13 "Местное самоуправление"), учитывая объем соответствующего законодательства, можно выделить в специальный раздел.
10. Предложение. Из названия раздела 2 "Основы государственного управления" следует убрать слово "Основы", поскольку оно не отражает содержания данного раздела. При этом в примечании пояснить, что в данном разделе ("Государственное управление") предлагается помещать лишь акты о системе и структуре органов государственного управления и специальных ("надотраслевых") функциях государственного регулирования. Акты же, посвященные вопросам управления в конкретной сфере регулируемых отношений, должны учитываться в соответствующих разделах (замечания по вопросу применения категории "управления" как объекта классификации см. также в пп. 10 - 11 части II настоящего заключения).
11. Некоторые замечания и предложения по вопросу о правильности деления и наименования отдельных рубрик см. также в части II настоящего заключения.

в) Последовательность расположения разделов

12. Предложение. Неоправданным представляется расположение раздела 8 "Семья" после раздела 9 "Финансы". Учитывая особенности содержания норм семейного права, регулирующих имущественные и неимущественные отношения между гражданами (членами семьи), правильнее было бы, по нашему мнению, поместить данный раздел до или после раздела 3 "Гражданское право" (если оставить это наименование).

д) Дублирование рубрик

13. Несмотря на установку авторов "руководствоваться минимизацией дублирования рубрик" (см. п. 7.5 "Общей схемы системы классификации правовых актов"), Классификатор перегружен не всегда оправданными ссылками "см. также".
Так, например, рубрика 2.5 "Обращения, заявления и жалобы граждан", по теме которой в действующем законодательстве сравнительно немного актов, содержит 4 ссылки, 3 из которых (12.1, 12.2.2.1, 12.9.1) относятся к одному и тому же разделу. В рубрике 4.5.1.7 - 5 ссылок. Многие рубрики имеют по 3 ссылки "см. также".
В то же время многие рубрики, повторяющиеся в разных разделах (иногда в той же формулировке, иногда в другой, но идентичные по содержанию), вообще не имеют соответствующих ссылок: 1.6.3.3 - 16.3.1; 1.8 - 15.8.5.3; 1.14 - 3.3.6.3; 3.8.10 - 3.11.4; 3.13.7 - 16.2.3.2; 7.10.15 - 9.2.12.7 и др.).
Рубрики 1.5.1.3 - 1.5.1.5 и 1.5.2 по наименованию дублируют рубрику 1.5.4.1. Однако ссылка отсутствует.
Предложение. Необходимо тщательно проанализировать проект Классификатора как с точки зрения сокращения многих ссылок "см. также", так и с целью замены некоторых ссылок "см. также" на ссылки "см.".
Практика свидетельствует о том, что множественность дублирующих рубрик в Классификаторе правовой информации (может быть и не всегда лишняя с теоретических позиций права и законодательства) значительно затрудняет как процесс индексирования правовых актов, так и процесс их поиска.
Как справедливо отмечено в п. 7.1 Общей схемы системы классификации правовых актов, Классификатор правовых актов используется в информационно - поисковых системах прежде всего как инструмент поиска. Другими словами Классификатор правовой информации носит в основном прикладной характер. Это позволяет допускать определенные отступления от научной классификации, ориентируясь на практические интересы создателей соответствующих баз данных и их пользователей.

II. Замечания по некоторым разделам Классификатора

1. Рубрики 1.5.3 - 1.5.5 относятся, очевидно, к категориям граждан Российской Федерации. Эти же позиции значатся в рубриках 15.4.2 - 15.4.4. (раздел "Международные отношения") без отсылок и пояснений.
Во избежание излишней информации, полученной на основе поиска по словам (см. раздел 6.8 Общей схемы системы классификации правовых актов) следует, очевидно, в рубриках 1.5.3 - 1.5.5 дать соответствующие пояснения или изменить редакцию этих позиций, ограничивая их смысл рамками Российской Федерации.
Кроме того, вызывает сомнение правомерность помещения названных рубрик в раздел "Конституционный строй".
2. Названные недостатки рубрики 1.5 (так же как и другие, названные в пп. 6 - 8 части I настоящего заключения) свидетельствуют о том, что в данном Классификаторе не выдержан принцип рубрикации правовой информации по предмету регулирования, о чем заявлено в п. 6.7 Общей схемы системы классификации правовых актов. В данном случае предметом правового регулирования действительно являются все позиции, названные в рубрике 1.5. Однако некоторые из них могут быть отнесены к разделу "Конституционный строй", часть (1.5.1.7; 15.1.8) - к разделу 2 ("Государственное управление"), часть не относится ни к одному из имеющихся в "предметном" Классификаторе разделов.
Вместе с тем, все позиции объединяет один предмет регулирования - "Население" и связанные с этой категорией регулируемые общественные отношения. Именно это обстоятельство позволило бы выделить данную группу вопросов в самостоятельный раздел.
3. В рубрике 1.6.3.3 "Право на информацию" следовало бы сделать дополнительно ссылку на рубрику 16.3.1 "Реализация права на доступ к информации" (и наоборот).
4. Вызывает сомнение правильность отнесения позиции 1.7.4 "Основные направления государственной политики и федеральные программы РФ" к рубрике "Федеративное устройство" и необходимость ее дублирования с позицией 2.3.1.
5. Рубрика 1.8 "Российская Федерация в СНГ" скорее относится к разделу 15 "Международные отношения", тем более что там довольно широко представлена тематика СНГ (см. также 15.8.5.3). Во всяком случае, в рубрике 1.8 должна быть соответствующая отсылка к разделу 15.
6. В подраздел 1.9, судя по его наполнению, предполагается, очевидно, включать только конституционные нормы. Вместе с тем, отношения, связанные с проведением выборов и референдумов, регулируются значительным числом законов и подзаконных актов (Федеральный конституционный закон "О референдуме", Федеральные законы "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", указы Президента РФ о создании и использовании Государственной автоматизированной системы "Выборы", многочисленные нормативные акты ЦИК РФ и т.д.)
Позиции, соответствующие нормам, содержащимся в названных и других актах, должны найти отражение в Классификаторе.
Применительно к содержанию действующего законодательства о выборах в эту рубрику предлагается включить следующие основные позиции:
1) Общие вопросы организации избирательной системы РФ (порядок назначения выборов, образования избирательных округов и участков, порядок проведения предвыборной агитации и т.п.)
2) Избирательные комиссии (общие вопросы деятельности, порядок формирования и статус):
- Центральная избирательная комиссия;
- избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
- окружные избирательные комиссии;
- территориальные избирательные комиссии;
- участковые избирательные комиссии.
3) Кандидаты на выборные должности (порядок выдвижения и регистрации, статус избирательных объединений и блоков и зарегистрированных кандидатов и т.п.).
4) Избиратели (порядок регистрации и составления списков, избирательные права и избирательные цензы, защита прав избирателей и т.п.).
5) Организация избирательного процесса (порядок голосования, подведения итогов и опубликования результатов и т.п.).
6) Автоматизированные информационные системы обеспечения выборов (порядок использования средств автоматизации в процессе подготовки и проведения выборов, организационные вопросы и т.п.).
7. "Нормотворческая деятельность" как объект классификации нашла отражение в проекте Классификатора лишь применительно к рубрикам 1.10 ("Президент РФ"), 1.12 ("Федеральное Собрание РФ") и 2.1.1.2 ("Правительство РФ"). Вместе с тем, "Нормотворческая деятельность" - это самостоятельный предмет правового регулирования. Субъектами этой деятельности помимо названных являются также министерства и ведомства. Объем нормотворческой деятельности министерств и ведомств, как известно, значителен и действующее законодательство уделяет ей специальное внимание (см., например, Постановление Правительства РФ "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами государственной власти и их государственной регистрации" и др.). Предметом поиска могут быть также нормы, касающиеся нормотворческого процесса независимо от того, каким именно субъектом он осуществляется (соотношение законодательства РФ и ее субъектов, порядок обжалования, отмены, вопросы законодательной техники, правовой информации и т.п.).
В связи с этим представляется целесообразным объединить весь комплекс вопросов нормотворческой деятельности государства в одну самостоятельную рубрику с соответствующими отсылками.
8. К рубрике 1.10.5 нужна ссылка на 2.1.2.4, учитывая, что при поиске соответствующей информации далеко не всегда известно, образован ли данный орган при Президенте РФ или он действует в другом статусе (особенно, если учесть частые изменения этого статуса).
9. Рубрика 1.14 "Законодательство об общественных объединениях" дублирует рубрику 3.3.6.3. Отсылки нет, однако непонятно, по какому принципу будут относиться одни нормы об общественных объединениях к рубрике 1.14, а другие (возможно, того же содержания) - к рубрике 3.3.6.3.
Кроме того, наименование рубрики 1.4 ("Законодательство о...") выпадает из общего стиля наименований, хотя по существу, очевидно, верно.
10. Следует отметить, что тема управления в проекте Классификатора отражена недостаточно полно. В разделе 2 управление представлено как система органов управления (органы исполнительной власти), в других разделах - как управление соответствующей отраслью хозяйства или сферы деятельности (4.2.1; 4.5.1.1; 4.7.1; 4.8.1; 6.1.2; 11.2.3; 11.3.2; 11.5.2). В принципе такой подход представляется правильным. Вместе с тем, в использовании категории "управление" в качестве объекта классификации нет должного единообразия.
В некоторых разделах позиция "управление" в смысле государственного регулирования соответствующей сферой деятельности вообще отсутствует (в отдельных отраслях промышленности, в строительстве, внешнеэкономической деятельности, в области финансов, социальной сфере, где действует довольно развитая система управления и др.).
11. Обращает на себя внимание отсутствие единообразия формулировок однотипных позиций, что, как показывает практика, значительно затрудняет учет и поиск правовой информации. В проекте для обозначения категории "управление" (государственное регулирование" использованы формулировки:
Общие вопросы управления... (4.2.1);
Государственное регулирование... (4.5.1.1);
Общие вопросы организации и управления... (4.7.1);
Организация и управление... (4.8.1);
Управление в сфере... (6.1.2; 11.2.3; 11.3.2; 11.5.2).
12. Наименование раздела "Гражданское право" выпадает из общего стиля наименований остальных разделов и представляется не очень удачным. Кроме того, в наименовании позиций раздела применяется как термин "право" (3.11 - "Жилищное право"; 3.13.4 - "Патентное право"), так и термин "законодательство" (3.1.1; 3.1.2 - "Гражданское законодательство").
Следует также учесть, что нормы гражданского права содержатся в большом количестве нормативных актов, которые будут классифицироваться по другим разделам Классификатора (в особенности по разделам, посвященным регулированию хозяйственной и экономической сферам деятельности, гражданам).
В то же время в этом разделе помимо рубрик, которые свойственны нормам гражданского права, содержится много позиций, присущих институтам финансового права (см. 3.5.5.1 - 3.5.5.13).
В связи с этим детализацию рубрики 3.5.5 (3.5.5.1 - 3.5.5.13) следовало бы ограничить в данном разделе позициями, соответствующими статьям 142 - 149 ГК РФ "Ценные бумаги". В то же время рубрику 7.8.5 в разделе "Финансы" можно было бы изложить более подробно, пополнив ее позициями рубрики 3.5.5.
13. Рубрика 3.3.6.9 "Общественные и религиозные организации (объединения)" дублируют рубрику 1.14 "Законодательство об общественных объединениях". Чем отличаются эти две позиции? И под одним и под другим индексом могут значиться одни и те же акты. Нужна соответствующая отсылка. Если же имеется в виду использование в качестве объекта классификации одной и той же категории, но в разных значениях - следует уточнить формулировки.
14. Рубрика 3.8.9 "Право собственности на землю и иные природные ресурсы" по всем 12 позициям дублирует соответствующие позиции рубрики 6.3 "Использование земли". Этим объясняется необходимость использования почти по каждой позиции этой рубрики отсылки "см. также".
Учитывая определенность и относительную обособленность категории "Земля" как предмета правового регулирования, можно было бы ограничиться отсылкой "см." к одному из двух названий разделов.
15. Наполнение раздела 3 "Гражданское право" неравномерно: с одной стороны, в нем много детальных позиций, отражающих нормы финансового права (см. замечание 12), с другой - полностью отсутствует такая категория, как "Общая собственность", присущая только гражданскому праву (см. главу 16 ГК РФ). Понятие "Общая собственность" употребляется в разделе лишь применительно к частному случаю (см. 3.111.8 "Право общей собственности на недвижимое имущество многоквартирного дома").
16. В рубрике 3.11.3 что имеется в виду под термином "социальное использование". Опечатка?
17. В рубрике 3.13.7 "Служебная и коммерческая тайна" следует сделать ссылку "см. также" на рубрику 16.2.3.2 "Информация с ограниченным доступом" (и наоборот).
18. В рубрике 7.10.15 "Компенсации при командировках за пределы РФ" следует сделать ссылку "см. также" на рубрику 9.2.12.7 "Гарантии и компенсации при командировках" (и наоборот).
19. Включение в раздел 12 "Правосудие" адвокатуры, основное назначение которой - оказание юридической помощи юридическим и физическим лицам (а не осуществление правосудия, которое согласно ст. 118 Конституции РФ осуществляется только судом) и нотариата допустимо лишь с определенной долей условности. При этом в рубрику 12.5 можно было бы включить следующие основные позиции (предметы правового регулирования), связанные с деятельностью нотариата:
12.5.1. Предметы нотариальной деятельности
12.5.2. Организация государственной нотариальной деятельности
12.5.3. Частная нотариальная деятельность
12.5.4. Нотариальные действия, совершаемые должностными лицами органов исполнительной власти.
20. Наименование рубрики 15.4 "Население" в разделе "Международное право" представляется неудачным. Во-первых, это наименование дословно дублирует рубрику "Население" в разделе "Конституционный строй" (1.5), что недопустимо, т.к. оба термина использованы в разных значениях. Дублируются без всяких отсылок наименования отдельных позиций этих рубрик ("Двойное гражданство", "Приобретение гражданства", "Беженцы" и др.). Авторы, очевидно, имели в виду правовое положение иностранных граждан в РФ и граждан РФ за рубежом. Соответственно следовало бы и сформулировать наименование рубрики. В противном случае нужны отсылки.
21. В рубрике 15.10 "Международная защита прав человека" должна быть соответствующая ссылка "см. также 1.6.3.8", т.к. право граждан на международную судебную защиту также является конституционным правом человека и гражданина (см. ст. 46 Конституции РФ).
22. Текст проекта Классификатора нуждается в тщательном редактировании. При этом особое внимание следует, по нашему мнению, обратить на формулировки тех рубрик, которые содержат дублирующие понятия.

Ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук И.Д.ТИНОВИЦКАЯ

17 июня 1998 года

Разместить в сети:

Наиболее читаемые

Распоряжение Мособлкомцен от 15.09.2015 N 115-Р
Об установлении тарифов в сфере теплоснабжения