Концепция региональной политики холдинга "РЖД"
Утверждена статс-секретарем - вице-президентом ОАО "РЖД" А.А.Мещеряковым 10 июня 2016 г. N 395
КОНЦЕПЦИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ХОЛДИНГА "РЖД"
Общие положения
Функциональной стратегией взаимодействия ОАО "РЖД" с органами государственной власти, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества (утверждена 19 января 2015 г. распоряжением ОАО "РЖД" N 100/кт) была предусмотрена разработка Концепции региональной политики холдинга "РЖД". При этом предметом указанной Стратегии является взаимодействие с органами государственной власти и институтами гражданского общества федерального уровня, а субфедеральный (региональный) уровень относится к сфере региональной политики. Концепция принимается на среднесрочный период в соответствии с возможностями прогнозирования основных направлений деятельности Компании и внешней среды на региональном уровне.
Региональная политика в рамках настоящей Концепции - это комплекс целенаправленной деятельности подразделений и бизнес-единиц холдинга "РЖД" по максимизации результатов взаимодействия с региональными органами власти.
К региональным органам власти в целях настоящей концепции относятся внешние контрагенты Компании, с которыми она исторически взаимодействует на региональном уровне. В их среде можно выделить три основные группы:
- органы государственной власти и органы местного самоуправления;
- институты гражданского общества;
- клиенты и партнеры Компании - пассажиры и бизнес, в том числе бизнес-сообщества.
В настоящей Концепции основной акцент делается на взаимодействии с органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также на тех аспектах взаимодействия Компании с институтами гражданского общества, клиентами и партнерами Компании, успешность которых зависит от взаимодействия с органами государственной власти.
К основным контрагентам Компании, значимым для ее деятельности на региональном уровне, относятся: полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, кураторы развития регионов в федеральных органах власти, территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, институты гражданского общества регионального значения (региональные отделения политических партий и иных общественных организаций) и региональные бизнес-сообщества (региональные отделения РСПП, ТПП, АСИ, "Опоры России", "Деловой России", бизнес-омбудсмены и т.д.).
Актуальность формирования единой региональной политики холдинга "РЖД" определяется меняющимися условиями внешней среды (в первую очередь ростом самостоятельности и ответственности глав регионов в вопросах административного и хозяйственного управления, а также влиянием экономического кризиса на развитие регионов и, как следствие, на промышленную базу клиентов холдинга "РЖД") и новыми задачами корпоративного развития холдинга "РЖД".
Региональная политика необходима холдингу "РЖД", имеющему значительное число бизнес-единиц с разветвленной структурой. В то же время достигнуть конкретных результатов во взаимодействии с внешней средой на региональном уровне в рамках ресурсов отдельных вертикалей зачастую невозможно. Основным преимуществом региональной политики является возможность использовать все ресурсы холдинга "РЖД" для максимизации результативности взаимодействия с региональными органами власти. Средствами для этого являются в том числе достижение пакетных соглашений * , а также привлечение федерального центра для повышения результативности взаимодействия холдинга "РЖД" с региональными органами власти.
--------------------------------
* Пакетное соглашение - термин из дипломатической практики, означающий ведение переговоров между сторонами по широкому кругу вопросов, результат на которых достигается за счет увязывания взаимных уступок по различным сферам сотрудничества.
В этой связи основными содержательными задачами региональной политики являются:
- формирование благоприятной нормативно-правовой среды деятельности холдинга "РЖД" на региональном уровне (раскрывается в подразделе 2.1);
- повышение финансово-экономической результативности взаимодействия холдинга "РЖД" с региональными органами власти за счет полного покрытия выпадающих доходов от государственного регулирования деятельности холдинга "РЖД" на региональном уровне (раскрывается в подразделах 2.2, 2.5, 2.6, 2.7);
- привлечение региональных инвестиций, регионального заказа и налоговых льгот для развития проектов холдинга "РЖД" (раскрывается в разделах 2.2 - 2.8);
- сопровождение текущей деятельности холдинга "РЖД" при реализации инфраструктурных проектов (раскрывается в подразделах 2.4, 2.5);
- вовлечение в гражданско-правовой оборот имущества холдинга "РЖД", определенного к отчуждению в пользу публично-правовых образований (раскрывается в подразделах 2.4 - 2.7);
- обеспечение мер социально-политической ответственности холдинга "РЖД" (раскрывается в подразделе 2.6);
- получение региональной поддержки деятельности ОАО "РЖД" по обеспечению безопасности на железнодорожном транспорте (раскрывается в подразделе 2.7);
- привлечение новых грузов и новых клиентов за счет взаимодействия с региональными органами власти в связи с совершенствованием государственного регулирования альтернативных видов транспорта (подраздел 2.8);
- информационное и электоральное сопровождение деятельности ОАО "РЖД" на региональном уровне (раскрывается в подразделах 2.9, 2.10).
В рамках настоящей Концепции указанные задачи структурированы по направлениям региональной политики, включающим от части до нескольких бизнес-блоков и функциональных направлений холдинга "РЖД". Такой подход к структуре документа позволяет более полно раскрыть задачи региональной политики применительно к сложившейся практике деятельности холдинга на региональном уровне и соответствовать процессам взаимодействия с региональными органами власти.
Основное внимание в Концепции региональной политики уделено вопросам деятельности бизнес-блока "Пассажирские перевозки" холдинга "РЖД". Отдельно рассматриваются вопросы развития пригородного пассажирского железнодорожного транспорта, пассажирских перевозок в дальнем следовании и развития железнодорожных вокзалов. Это связано с большими возможностями по развитию этого направления деятельности холдинга за счет взаимодействия с органами государственной власти.
В приоритеты региональной политики введены и вопросы развития бизнеса холдинга "РЖД" в связи с возможностями, которые возникли при реализации государственной программы по установке систем весового контроля на автомобильных дорогах, внедрению системы взимания платы за проезд большегрузных автомобилей, а также формированию новых инструментов развития предприятий малого и среднего бизнеса, в том числе в рамках особых экономических зон и индустриальных парков.
Целью Концепции региональной политики как документа является систематизация подходов холдинга "РЖД" к взаимодействию бизнес-единиц холдинга с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, с институтами гражданского общества регионального значения. Данная цель декомпозируется на следующие задачи:
- выявление и разработка предложений по решению основных проблем взаимодействия с региональными органами власти в условиях меняющейся внешней среды и изменений внутренней среды холдинга "РЖД";
- определение основных направлений взаимодействия с региональными органами власти;
- описание основных особенностей организации работы по указанным направлениям, в том числе уточнение функций и распределения ответственности между заместителями начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти и заместителями начальников железных дорог (по территориальному управлению) в вопросах взаимодействия с органами власти, а также сфер ответственности других подразделений и бизнес-единиц холдинга "РЖД", осуществляющих свою деятельность на региональном уровне.
Концепция направлена на формирование прозрачных для высшего руководства Компании и смежных исполнителей основных направлений региональной политики.
Концепция является основой для развития нормативно-регламентной базы, определяющей методы и процедуры взаимодействия бизнес-единиц холдинга "РЖД" на всех уровнях управления с региональными органами власти.
Региональная политика определяет права и обязанности вертикали по взаимодействию с органами власти не только в координации и обеспечении взаимодействия с органами власти, но и влияния на повышение собственной эффективности деятельности бизнес-блоков и функциональных направлений холдинга "РЖД" в связи с вызовами внешней среды.
Перечень сокращений
АСИ - Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов.
ВСМ - высокоскоростные магистрали.
ДЗО - дочерние и зависимые общества.
МКС - межрегиональный координационный совет.
НЗРВ - заместитель начальника железной дороги по взаимодействию с органами власти.
НЗтер - заместитель начальника железной дороги (по территориальному управлению).
ОЭЗ - особая экономическая зона.
ПКДЦ - передвижной консультационно-диагностический центр.
ППК - пригородные пассажирские компании.
РКС - региональный координационный совет.
РСПП - Российский союз промышленников и предпринимателей.
ТЛЦ - транспортно-логистический центр.
ТОР - территория опережающего развития.
ТПП - Торгово-промышленная палата.
ТПУ - транспортно-пересадочный узел.
ЦРБ - Департамент безопасности движения ОАО "РЖД".
ЦБТ - Департамент охраны труда, промышленной безопасности и экологического контроля ОАО "РЖД".
ЦБСН - Департамент налоговой политики и методологии, налогового учета ОАО "РЖД".
ЦДИ - Центральная дирекция инфраструктуры ОАО "РЖД".
ЦДТВ - Центральная дирекция по тепловодоснабжению ОАО "РЖД".
ЦКАДР - Департамент управления персоналом ОАО "РЖД".
ЦМТУ - Центр по развитию Московского транспортного узла ОАО "РЖД".
ЦОС - Департамент корпоративных коммуникаций ОАО "РЖД".
ЦРВ - Департамент по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти ОАО "РЖД".
ЦРИ - Департамент управления имуществом ОАО "РЖД".
ЦСР - Департамент социального развития ОАО "РЖД".
ЦУКС - Департамент капитального строительства ОАО "РЖД".
ЦЮ - Правовой департамент ОАО "РЖД".
ФАС - Федеральная антимонопольная служба.
1. Внешняя среда региональной политики холдинга "РЖД"
ОАО "РЖД" действует на территории 76 субъектов Российской Федерации в восьми федеральных округах. Особенно важной на региональном уровне является деятельность дочерних обществ ОАО "РЖД", осуществляющих пригородные пассажирские перевозки железнодорожным транспортом на территории 72 регионов.
Холдинг имеет сложную корпоративную структуру, посредством которой организует работу дочерних и зависимых обществ, осуществляющих дальние и пригородные пассажирские перевозки, грузовые перевозки (в том числе особенно важные, такие как северный завоз, вывоз экспортных грузов из "сырьевых" регионов), и поддерживает социальную инфраструктуру, фактически выполняя государственные функции в этой сфере.
В отдельных регионах Российской Федерации реализуются или реализованы крупнейшие инвестиционные проекты, в которых участвуют как федеральные, так и региональные органы власти. Наиболее крупными проектами стали: развитие Московского железнодорожного узла, развитие подходов к портам Юга И Северо-Запада России, Дальнего Востока и - на международном уровне - строительство транспортной инфраструктуры Универсиады-2013 в г. Казани и зимней Олимпиады-2014 в г. Сочи. Кроме того, реализуются инвестиционные проекты регионального значения, в первую очередь в части вокзальных комплексов и пассажирских обустройств ОАО "РЖД".
Холдинг "РЖД" играет важнейшую роль в обеспечении транспортной связанности как в рамках городских агломераций, так и на региональном и межрегиональном уровне. В отдельных регионах, например, в Архангельской, Амурской и Томской областях, железнодорожный транспорт на ряде направлений остается безальтернативным видом транспорта. В некоторых регионах, в первую очередь в крупных городских агломерациях, пассажирский железнодорожный транспорт является единственной приемлемой альтернативой личному автомобильному транспорту, с объемами движения которого не справляется автомобильная дорожная сеть.
Кроме того, Компания является крупнейшим налогоплательщиком в региональные бюджеты, формируя от 1 до 15% (Забайкальский край) собственных доходных поступлений региональных бюджетов. Высокая зависимость регионов от железнодорожной отрасли обусловлена тем, что она является крупнейшим работодателем, обеспечивая рабочими местами в среднем 1 - 2% трудоспособного населения более чем в половине субъектов Российской Федерации.
Наконец, Компания ведет активную закупочную политику, являясь одним из крупнейших потребителей продукции российских предприятий, источником их роста, тем самым создавая дополнительные источники бюджетных доходов. Заказы холдинга обеспечивают в среднем еще 0,1 - 1,5% занятости в регионах Российской Федерации - центрах транспортного машиностроения.
Таким образом, холдинг является не только хозяйствующим субъектом, предоставляющим услуги в сфере транспорта и инфраструктуры, но и обеспечивает социально-экономическую стабильность и развитие десятков регионов страны. При этом критически зависимыми от холдинга являются около половины регионов страны, которые в случае приостановки деятельности, например, пассажирского железнодорожного сообщения, ожидает резкий всплеск социально-экономической напряженности.
Особенностью внешней среды при формировании и реализации региональной политики Компании является высокий уровень централизации принятия решений в органах государственной власти по вопросам реализации крупных инвестиционных проектов и вопросов регулирования транспорта. В этой связи региональная политика холдинга не ограничена взаимодействием с региональными органами власти и предполагает активную работу с федеральными органами власти.
Зависимость Компании от региональных органов власти подразделяется на прямую и косвенную. Прямая зависимость включает в себя: государственное регулирование тарифов на пригородные железнодорожные перевозки и компенсации из региональных бюджетов выпадающих доходов перевозчиков от этого регулирования; получение региональных налоговых льгот, согласование землеотводов и строительство сопутствующей инфраструктуры; региональный и муниципальный заказ на услуги социальных учреждений холдинга "РЖД" и т.д. Косвенная зависимость проявляется в совместном взаимодействии с федеральным центром, состоянии рынка труда и т.д.
Регионы применительно к ОАО "РЖД" делятся на следующие группы.
По критерию финансовой устойчивости:
- регионы-доноры (регионы с высоким уровнем бюджетной обеспеченности - ХМАО, ЯНАО, Москва и т.д.);
- регионы нового промышленного развития (Калужская область, Краснодарский край и т.д.);
- дотационные регионы (Ставропольский край и т.д.);
- национальные республики и "регионы-форпосты" (Крым, Калининградская область и т.д.).
По критерию зависимости от работы ОАО "РЖД" * :
--------------------------------
* Карту регионов по критерию взаимозависимости с ОАО "РЖД" см. ниже.
- регионы погрузки (например, Кемеровская область);
- пассажирские регионы, в первую очередь с низкой транспортной доступностью и отсутствием на отдельных маршрутах альтернативных видов транспорта (Амурская, Архангельская, Томская области и т.д.);
- транспортные хабы (Москва, Санкт-Петербург, Ленинградская область, Краснодарский и Приморский края);
- регионы полигона крупного инфраструктурного строительства (ВСМ, БАМ и т.д.);
- регионы высокой зависимости сопутствующих отраслей (машиностроения и иных отраслей, зависящих от закупок ОАО "РЖД", например, Брянская и Тверская области).
Из указанных регионов особого внимания требуют две группы регионов.
Во-первых, регионы, включающие крупные бюджетообеспеченные агломерации, которые способны стать участниками совместных с холдингом "РЖД" инвестиционных проектов в сфере пассажирского транспорта, транспортные хабы в сфере грузового транспорта, а также регионы полигона крупного инфраструктурного строительства.
Во-вторых, дотационные регионы, в том числе регионы, муниципалитеты которых формируют социально-политические риски для ОАО "РЖД". Это регионы с монопрофильными муниципальными образованиями, в которых железнодорожная отрасль является градообразующей, в том числе подотрасль железнодорожного машиностроения. Именно эта вторая группа регионов содержит особые риски для холдинга "РЖД".
В отношении каждой группы регионов де-факто вырабатываются особые подходы Компании, и соответственно для каждого из них необходим специфический набор структур взаимодействия, технологий воздействия и планов по развитию отношений. Спецификация этих подходов производится на уровне железной дороги по согласованию с профильными подразделениями аппарата управления.
В то же время проведенная классификация позволяет спрогнозировать, в каких муниципальных образованиях России скажутся последствия тех или иных управленческих решений по бизнес-единицам и функциональным направлениям холдинга "РЖД", а также изменения региональной политики Российской Федерации.
При формировании и реализации региональной политики холдинга "РЖД" следует принимать во внимание следующие тенденции внешней среды:
- асимметрия в системе бюджетного федерализма (централизация бюджетных потоков, дефицит собственной налоговой базы регионов, "сырьевой" характер бюджетной системы). Следствие асимметрии - хронический бюджетный дефицит большинства регионов (в 2015 г. только 14 регионов из 85 не получали из федерального бюджета дотации на бюджетное выравнивание);
- смещение центров развития промышленности между регионами: лидеры роста во второй половине 2000 - начале 2010-х гг., например Калужская область и Республика Татарстан, начинают отставать из-за зависимости от импорта комплектующих для сборочной промышленности и, наоборот, экономический рост наблюдается в агропромышленных регионах юга России и в регионах с новыми месторождениями полезных ископаемых;
- перенос на регионы политической ответственности за социальную стабильность (возвращение выборности глав регионов и регулярные досрочные отставки глав регионов) и высокая планка задач по социальному развитию ("майские указы" Президента Российской Федерации Путина В.В. 2012 года * );
--------------------------------
* 11 указов Президента Российской Федерации Путина В.В. от 7 мая 2012 г., в которых он поставил конкретные задачи на период до 2018 г., которыми были введены требования по росту расходных обязательств, в том числе из региональных бюджетов.
- сохранение режима "ручного управления" отдельными ситуациями в отношении моногородов и градообразующих предприятий на фоне ухудшения экономического положения в стране в ;
- разрастание зоны приграничной нестабильности в на западных границах страны и ее сохранение на южных;
- политические риски принятия непопулярных социальных решений;
- достраивание вертикали исполнительной власти от регионов в муниципалитеты через разделение представительских и административно-хозяйственных функций глав муниципальных образований;
- вхождение страны в большой избирательный цикл
Таким образом, с момента возвращения выборности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и передачи им социальной ответственности через "майские указы" Президента Российской Федерации вновь возрастает значимость глав исполнительной ветви власти субъектов Российской Федерации как ключевых контрагентов холдинга "РЖД" на региональном уровне.
2. Основные направления региональной политики
Региональная политика состоит из основных направлений, которые охватывают взаимодействие холдинга с региональными органами власти по ключевым вопросам деятельности бизнес-единиц холдинга "РЖД".
Основные направления региональной политики реализуются в рамках проектов, включенных в программы и подпрограммы, для которых возможно определить затраты, исполнителей, построить графики исполнения, систему показателей деятельности.
Конкретные проекты формируются вне настоящего документа, в рамках годового планирования и программ (стратегий) развития бизнес-блоков холдинга "РЖД" и планирования на уровне железных дорог. В рамках настоящей концепции по каждому направлению региональной политики выделены ключевые программы и подпрограммы.
2.1. Нормативно-правовое обеспечение региональной политики
В настоящее время в холдинге "РЖД" действует трехуровневая система взаимодействия с субъектами Российской Федерации. Цель этой системы - формирование благоприятной регуляторной среды на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Система включает на первом уровне Генеральное соглашение - фундаментальный документ, закрепляющий основы сотрудничества Компании и регионов. Это соглашение было заключено в практически со всеми регионами страны.
На втором уровне - среднесрочные соглашения по реализации Генерального соглашения. На третьем - договоры по видам деятельности. Такая система взаимодействия с регионами позволяет решать актуальные и стратегические вопросы ОАО "РЖД" и формировать предпосылки для решения проблем дочерних и зависимых обществ, расположенных в регионах.
Генеральное соглашение о взаимодействии и сотрудничестве в области железнодорожного транспорта - основной программный документ ОАО "РЖД", определяющий более 30 перспективных направлений взаимовыгодного партнерства между Компанией и субъектами Российской Федерации на долговременный период.
Именно на его основе железные дороги и органы власти регионов разрабатывают среднесрочные программы в части обеспечения грузовых и пассажирских перевозок, тарифной, налоговой политики, повышения безопасности движения, развития социальной сферы, заключаются договоры по отдельным видам совместной деятельности.
На протяжении всего времени правоприменения при реализации соглашений сохраняются проблемы, связанные с их результативностью. В ряде случаев соглашения носят декларативный характер, не учитывают необходимость координации действий железных дорог и других филиалов при подписании документов в "стыковых" регионах * .
--------------------------------
* "Стыковые" регионы - субъекты Российской Федерации, территория которых различными железными дорогами делится на несколько полигонов, при этом на территории данного субъекта Российской Федерации нет органов управления железной дороги (например, Владимирская область).
Тем не менее среднесрочные соглашения - важнейший инструмент формирования единой региональной политики холдинга "РЖД". Они выполняют важнейшую функцию "интегратора" по вопросам сотрудничества с каждым регионом, фактически позволяют договориться сторонам о совместных действиях на среднесрочную перспективу.
Помимо базовых нормативных соглашений между Компанией, ее дочерними и зависимыми обществами и регионами могут заключаться отраслевые соглашения, регулирующие отдельные направления сотрудничества.
Также следует выделить собственно документы долгосрочного планирования самих субъектов Российской Федерации, при формировании которых необходимо отстаивать интересы ОАО "РЖД". К ним относятся: стратегии, концепции развития регионов и развития отдельных отраслей экономики регионов, а также документы пространственного развития, в т.ч. территориального планирования, включая генеральные схемы регионов и муниципалитетов.
Основной задачей железной дороги по данному направлению является сохранение нормативного каркаса взаимодействия с регионами (регулярное продление или заключение новых среднесрочных соглашений), а также контроль их последующего исполнения. Кроме того, необходимо упорядочивание заключения дочерними обществами собственных соглашений с региональными органами власти как в сфере сохранения единой региональной политики холдинга, так и в вопросах контроля за их исполнением.
Базовая ответственность за организацию заключения среднесрочных соглашений лежит на заместителях начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти. Контроль за их исполнением, а также контроль за подписанием и реализацией соглашений, заключаемых структурными подразделениями и дочерними обществами на региональном уровне, находится в совместном ведении заместителей начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти и заместителей начальников железных дорог (по территориальному управлению).
Непосредственной обязанностью руководства железных дорог в лице заместителей начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти и отделов (секторов) по работе с органами власти является отслеживание и своевременное участие в разработке документов долгосрочного социально-экономического, территориального и транспортного планирования на региональном уровне.
Более того, железные дороги совместно с заинтересованными ДЗО ОАО "РЖД" должны выступить инициаторами разработки схем транспортного планирования, которые должны содержать как схемы пассажирского движения, так и ключевые транспортно-логистические схемы по доставке грузов, включая вопросы размещения устройств весового контроля на автомобильных дорогах для большегрузного транспорта.
Завершающим направлением формирования благоприятной правовой среды является получение поддержки со стороны региональных органов власти для инициатив ОАО "РЖД" по вопросам формирования нормативной базы в области железнодорожного транспорта. Данная поддержка выражается в виде конкретных обращений и публичных выступлений руководителей регионов в поддержку позиции ОАО "РЖД" по вопросам нормативного регулирования железнодорожной отрасли и реализации проектов развития железнодорожного транспорта.
Таким образом, в рамках формирования благоприятной правовой среды деятельности холдинга "РЖД" должны быть сформированы четыре основные программы:
- заключение среднесрочных соглашений между ОАО "РЖД" и правительствами субъектов Российской Федерации (показатели эффективности - наличие, своевременность заключения соглашения, экономические и репутационные результаты; целевое состояние - наличие соответствующих соглашений с 75 субъектами Российской Федерации (правительство Москвы отказалось от заключения рамочного среднесрочного соглашения в связи с более чем 10 отраслевыми соглашениями);
- заключение отраслевых соглашений между бизнес-единицами холдинга "РЖД" и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (заключаются по мере необходимости, должны согласовываться с железными дорогами или Департаментом по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти в зависимости от значимости, целевое состояние - наличие действующих соглашений по реализации всех совместных с регионами проектов);
- отстаивание интересов железнодорожной отрасли (учет планов развития объектов железнодорожной инфраструктуры) при государственном региональном и муниципальном стратегическом, пространственном и транспортном планировании (показатель эффективности и целевое состояние - соответствие документов государственного планирования интересам холдинга "РЖД", выраженным в соответствующих документах Компании);
- получение со стороны региональных органов власти поддержки по вопросам формирования нормативной базы в области железнодорожного транспорта (показатель эффективности - количество обращений со стороны региональных органов власти в адрес федеральных органов власти в поддержку интересов железнодорожной отрасли, целевое состояние - обеспечение необходимой и достаточной поддержки со стороны региональных органов власти в соответствии с планом законотворческой деятельности ОАО "РЖД").
2.2. Пригородный железнодорожный транспорт: эффективный
бизнес как гарант социальных услуг
В ходе проводимой реформы железнодорожного транспорта и оптимизации системы управления пассажирскими перевозками на сети железных дорог было создано 26 пригородных компаний. Из них 25 являются перевозчиками, в уставный капитал которых вошли 26 субъектов Российской Федерации и одно муниципальное образование.
Перевозчики заключают с субъектами Российской Федерации договоры на транспортное обслуживание, на основании которых уполномоченными органами власти субъектов Российской Федерации формируется региональный заказ на пригородные перевозки и осуществляется компенсация выпадающих доходов пригородных пассажирских компаний, возникших в результате государственного регулирования тарифов. За десять лет (с 2005 по 2015 г.) сумма компенсаций выросла с 1,6 млрд. рублей до 9,98 млрд. рублей в ценах соответствующих лет; в ценах 2005 г. - до уровня 3,9 млрд. рублей.
При этом в размеры компенсаций убытков определялись в своей основной части нормативными и распорядительными актами субъектов Российской Федерации, без учета экономической обоснованности затрат перевозчиков.
В настоящее время с учетом изменений, внесенных в ст. 8 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", в случае возникновения на региональном уровне разногласий при тарифном регулировании рассмотрение спора передается в Федеральную антимонопольную службу.
В то же время своевременное тарифное регулирование и во многом размер компенсации выпадающих доходов остаются в первую очередь зависимы от организационных усилий железных дорог и ППК в рамках конкуренции с другими субъектами региональной экономики за бюджетные ресурсы регионов.
Переломным периодом для развития пригородного железнодорожного транспорта стали , когда на правительственном уровне была принята Концепция развития пригородных пассажирских перевозок (май 2014 г.) и были даны поручения Президента Российской Федерации Путина В.В. по стабилизации ситуации на пригородном железнодорожном транспорте (февраль 2015 г.).
В рамках реализации указанных поручений были не только приняты решения о федеральной поддержке пригородного железнодорожного транспорта (установление ставки 0 процентов по НДС на услуги пригородных компаний, сохранение льготного тарифа для пригородных компаний на оплату услуг инфраструктуры ОАО "РЖД" в пригородном сообщении в размере 1% с выделением соответствующей субсидии из федерального бюджета), но и сформирован механизм разрешения споров между федеральным центром, ОАО "РЖД", ППК и регионами по вопросу о тарифном регулировании пригородных перевозок.
Следует отметить, что реализация крупнейших проектов в сфере пригородного пассажирского железнодорожного транспорта * оказалась возможна в первую очередь за счет поддержки федерального бюджета и активной позиции региональных властей. Такими проектами стали: развитие сообщений аэропортов Московского авиационного узла с московскими вокзалами, аналогичные проекты в городах Казань, Владивосток и Сочи и в целом строительство новой транспортной инфраструктуры в Краснодарском крае к проведению зимней Олимпиады. На перспективу важнейшими проектами пригородного пассажирского транспорта являются реконструкция и модернизация Малого кольца Московской железной дороги, развитие сообщений в ряде городов между аэропортами и железнодорожными вокзалами к проведению Чемпионата мира по футболу в 2018 г., проведение Универсиады в Красноярске в 2019 г.
--------------------------------
* Карту приоритетных регионов в сфере пригородного железнодорожного транспорта см. ниже.
При организации пригородных пассажирских перевозок выделяются три основные программы в сфере региональной политики:
- взаимодействие с органами власти по вопросам развития пригородного пассажирского комплекса (показатели эффективности и целевое состояние - соответствие размера компенсаций со стороны органов государственной власти выпадающих доходов ППК по показателю "субсидии" в разрезе ППК в соответствии с приложением N 2 к распоряжению ОАО "РЖД" от 22 июня 2015 г. N 1545р "О системе декомпозированных контрольных параметров целевого состояния холдинга "РЖД" на период до 2020 года");
- повышение эффективности пригородных пассажирских перевозок * ;
- развитие пригородных пассажирских перевозок <**>.
--------------------------------
* Показатели эффективности и целевое состояние не раскрываются, так как подпрограммы указанной программы будут отдельно прорабатываться с причастными подразделениями Компании по итогам принятия настоящего документа.
<**> См. предыдущую ссылку.
Программа "Взаимодействие с органами власти" содержит следующие подпрограммы:
- взаимодействие с региональными органами тарифного регулирования по установлению экономически обоснованного уровня тарифов, согласованию расчетов по расходам и доходам пригородных пассажирских компаний;
- участие в бюджетном процессе в части взаимодействия с органами власти по выделению бюджетных средств, обеспечивающих полное покрытие выпадающих доходов перевозчиков;
- работа с профильными комитетами законодательных органов власти регионов по поддержке и защите статей расходов бюджетов на пригородные железнодорожные перевозки;
- взаимодействие с органами исполнительной власти по заключению договоров на транспортное обслуживание населения и по обеспечению выплат, покрывающих в полном объеме выпадающие доходы перевозчиков;
- транспортное планирование, в том числе разработка комплексных планов транспортного обслуживания населения субъектов Российской Федерации, что позволит определить эффективную схему транспортного обслуживания населения в субъектах Российской Федерации всеми видами пригородного транспорта и сформировать перечень маршрутов, которые будут включаться в региональный заказ на 2016 год и последующие периоды;
- привлечение региональных инвестиций в развитие пригородного железнодорожного транспорта, в том числе:
- в схемы поддержки закупки подвижного состава;
- в развитие инфраструктуры (в том числе пассажирских обустройств, ТПУ);
- в наделение имуществом пригородных компаний;
- вовлечение регионального бизнеса, имеющего публичный общественный вес в регионах, в аутсорсинговое обслуживание пригородного комплекса;
- формирование перечня социально значимых маршрутов, в том числе межрегиональных, и урегулирование проблем с организацией указанных маршрутов посредством индивидуальных мер;
- выделение маршрутов пригородного железнодорожного транспорта, где отсутствуют другие виды транспорта, в целях исключения случаев социальной напряженности на территории Российской Федерации и сохранения маршрутов пригородного железнодорожного транспорта при любых экономических условиях;
- урегулирование с субъектами Российской Федерации вопросов о возмещении некомпенсированных потерь пригородных пассажирских компаний, полученных в предыдущие годы от государственного регулирования тарифов, и заключение соответствующих соглашений о признании убытков в виде задолженности, реструктуризации задолженности с рассрочкой выплат на срок до 10 лет;
- обеспечение региональной поддержки федеральным инициативам железнодорожной отрасли по поддержке пригородных железнодорожных перевозок.
В связи с тем что региональная политика охватывает вопросы не только регионального уровня, но и взаимосвязанные с ними проблемы, требующие решения на федеральном уровне, необходимо продвижение следующих нормативно-правовых актов в федеральных органах власти:
- законопроекта "Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации";
- законопроекта об установлении ставки "0" по НДС для железнодорожных пассажирских перевозок пригородного сообщения на бессрочной основе;
- проекта постановления Правительства Российской Федерации по распространению на долгосрочный период решений об установлении льготного коэффициента 0,01 к тарифам на услуги инфраструктуры для пригородных перевозчиков, предусматривающих компенсацию выпадающих доходов владельца инфраструктуры от его установления в полном объеме.
При организации взаимодействия с региональными органами власти по вопросам сохранения и развития пригородного железнодорожного комплекса необходимо обратить внимание на следующие задачи:
- обеспечение заинтересованности региональных органов власти в развитии пригородного железнодорожного сообщения, в том числе в увязке с региональными дорожными фондами и с заказом пригородных компаний на услуги местных поставщиков;
- полная синхронизация процесса взаимодействия с региональными органами власти (при согласовании экономически обоснованных затрат перевозчика, договора на транспортное обслуживание и объема заказа на пригородные железнодорожные перевозки) с бюджетным процессом в регионах и иными особенностями регионального законодательства;
- сокращение времени рассмотрения тарифных дел в региональных тарифных комиссиях до одного месяца;
- координация всех основных структурных подразделений холдинга, заинтересованных в развитии пригородного комплекса.
Повышение эффективности пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом (приоритетные вопросы, имеющие значение для взаимодействия с региональными органами власти):
- своевременное обеспечение установления ставок на услуги ОАО "РЖД", оказываемые пригородным компаниям;
- наделение пригородных компаний имуществом на паритетных условиях с субъектами Российской Федерации, либо увеличение доли ОАО "РЖД" в уставном капитале тех пригородных компаний, вкладывать средства в имущество которых отказываются региональные органы власти;
- наделение пригородных пассажирских компаний правом самостоятельного ведения сопутствующих видов бизнеса (реклама, спецуслуги, торговля в поездах и на платформах, вовлечение в гражданско-правовой оборот полученного имущества) и развитие такого бизнеса, в том числе организация мультимодальных пригородных пассажирских компаний, оказывающих услуги как на железнодорожном, так и на автомобильном транспорте;
- разработка и реализация комплекса мер по открытости и прозрачности бюджетного процесса в ППК для общественности и экспертов.
Развитие пригородных пассажирских перевозок возможно разделить на следующие подпрограммы:
- развитие внутригородских железнодорожных пассажирских перевозок, в т.ч. проекта "городская электричка" и в рамках агломераций;
- развитие скоростных сообщений пригородным транспортом в пределах двухсоткилометровых лимитов, установленных Министерством транспорта Российской Федерации;
- организация интермодальных пассажирских перевозок во взаимодействии с автомобильным и авиационным транспортом;
- развитие железнодорожного туризма;
- внедрение системы "активный пассажир";
- развитие коммерческих перевозок в дерегулированном сегменте;
- создание комплексных транспортно-пересадочных узлов с рациональной увязкой пассажиропотока.
Основными примерами лучших практик являются ОАО "Центральная ППК", ОАО "Северо-Западная ППК", ОАО "Волгоградтранспригород", ОАО "Краспригород" и ОАО "Экспресс-Пригород". В этих компаниях отрабатываются проекты долгосрочных договоров на организацию транспортного обслуживания населения, передачи имущества на баланс перевозчиков подвижного состава, закупки подвижного состава, реализации проектов городской электрички и запуска мультимодальных сообщений.
2.3. Региональная налоговая политика: цель и инструмент
Общая характеристика ситуации
Объем получаемых Компанией налоговых льгот увеличился с 73,4 млн. рублей в 2005 г. до 3,2 млрд. рублей в 2015 г. Реализация права ОАО "РЖД" на получение региональных налоговых льгот, в первую очередь по налогу на имущество и по налогу на прибыль, зависит от объема инвестиций Компании и ее прибыли * .
--------------------------------
* Карта взаимодействия с субъектами Российской Федерации по вопросам получения региональных налоговых льгот см. ниже.
На первом этапе налоговые отчисления в региональные бюджеты (за счет их устойчивого роста, сравнительно высокого объема и прозрачности выплат) являлись важнейшим аргументом в переговорах с органами государственной власти регионов. Особенно высокой была уплата налога на прибыль в в связи с продажей ОАО "РЖД" акций ОАО "Первая грузовая компания". Однако впоследствии, на фоне ухудшения социально-экономических показателей регионов в , со стороны региональных властей в адрес ОАО "РЖД" появилась критика в связи со снижением налогооблагаемой базы.
Таблица 1
НАЛОГОВЫЕ ЛЬГОТЫ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫЕ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ И ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (МЛН. РУБ.)
Год | Всего |
2009 | 833,164 |
2010 | 1184,172 |
2011 | 1271,499 |
2012 | 1896,493 |
2013 | 2031,932 |
2014 | 3095,806 |
2015 | 3423,762 |
Итого | 13736,828 |
В то же время субъекты Российской Федерации получили дополнительные доходы в связи с ростом налога на имущество на объекты железнодорожного транспорта. Отмена инфраструктурной льготы по налогу на имущество привела к появлению новой сферы взаимодействия с региональными органами власти - получению региональных налоговых льгот по налогу на имущество при реализации инвестиционных проектов развития железнодорожного транспорта. Такая деятельность ведется с 2013 г. на постоянной основе.
В ОАО "РЖД" для упорядочивания процесса получения региональных налоговых льгот на ежегодной основе принимается план, определяющий порядок работы с конкретными регионами по внесению изменений в региональное законодательство. При этом особый упор делается на новые объекты имущества железнодорожного транспорта, вводимые в результате реализации крупных инвестиционных проектов.
Следует учесть, что регионы, как правило, отказываются предоставлять налоговые льготы даже на новые введенные проекты. Для отказа используются самые различные поводы, например, вводится требование регистрации предприятия, претендующего на льготу на территории конкретного субъекта Российской Федерации, который эту льготу может предоставить. Однако, как правило, за отказом стоит нежелание региональных властей лишаться налоговых доходов.
Региональная налоговая политика позволяет не только создавать условия для снижения расходов Компании в отдельных регионах, но и является важнейшим инструментом достижения других содержательных целей Компании в целом.
Лучшие практики и инструменты
Получение региональных налоговых льгот возможно при применении следующих основных инструментов:
- использование размещения центров регистрации дочерних обществ ОАО "РЖД" для роста выплат в региональные бюджеты в целях получения встречных уступок со стороны региональных органов власти. Лучшим примером является регистрация АО "Федеральная грузовая компания" в г. Екатеринбург, что обеспечивает выплату правительством Свердловской области максимального размера компенсаций выпадающих доходов пригородного железнодорожного транспорта (свыше 1 млрд. рублей, или около 10% компенсаций, получаемых пригородными компаниями по всей сети в 2015 г., и до 15% - в предыдущие годы). Как правило, размещение центров регистрации ДЗО должно осуществляться в регионах вне размещения органов управления железных дорог, так как именно там в настоящее время происходит основная уплата налогов по полигону железной дороги;
- возвращение доли полученных региональных налоговых льгот в виде инвестиций в социальные (благотворительные) проекты на территории региона. Лучшим примером является Краснодарский край, предоставивший льготу по налогу на имущество для олимпийских объектов ОАО "РЖД" в обмен на возврат части суммы фактически полученной налоговой выгоды в виде инвестиций в социальные проекты (спортивные клубы) на территории края. Следует отметить, что в соответствии с законодательством бюджетам субъектов Российской Федерации запрещено финансировать деятельность спортивных организаций, в связи с чем возникает дополнительная возможность для развития отношений с органами власти субъектов Российской Федерации;
- строительство социальных и коммерческих (например, ТЛЦ) объектов на территории региона с долевым участием региона в форме налоговых льгот на имущество железнодорожного транспорта и налоговой льготы на прибыль. Такая практика имеется, например, у ПАО "Газпром", которое в счет доли Компании в строительстве социальных объектов на территории Пермского края имеет обнуление ставки налога на имущество (на все магистральные трубопроводы, проходящие по территории края) и льготу по налогу на прибыль (минимум в региональной доле - 13,5%).
Кроме того, договоренности о получении налоговых преференций должны согласовываться с региональными органами власти до начала инвестиционных проектов ОАО "РЖД". Это означает, что при принятии решений о параметрах инвестиционных проектов согласие регионов предоставить такую налоговую льготу должно играть важную роль. Согласие получается в форме письма о намерениях в адрес подразделения - инициатора инвестиционного проекта в ОАО "РЖД". Данная процедура должна быть имплементирована в деятельность координационных механизмов в ОАО "РЖД" по вопросам инвестиционных проектов, в том числе при подготовке и реализации социальных проектов.
Программы региональной налоговой политики
В соответствии с вышесказанным формируются следующие программы холдинга "РЖД" в сфере региональной налоговой политики:
- получение региональных налоговых льгот по налогу на прибыль (в случае формирования такого налога) (железные дороги, ЦБСН, ЦРВ, целевое состояние - получение налоговой льготы во всех регионах, где существует такая возможность на уровне законодательства для отраслей транспорта и промышленности);
- получение региональных налоговых льгот на имущество холдинга "РЖД", в том числе на объекты социального комплекса, ЖКХ и электроэнергетики (железные дороги, ЦБСН, ЦРВ, целевое состояние - получение налоговой льготы во всех регионах, где существует такая возможность на уровне законодательства для отраслей транспорта и промышленности).
Обе программы оцениваются по основному показателю - доля региональной поддержки проектам железнодорожного транспорта в % от годового инвестиционного бюджета на каждый проект.
2.4. Сопровождение проектов развития
железнодорожного транспорта
С позиций взаимодействия с внешней средой проекты развития железнодорожного транспорта можно условно разделить на две основные группы: во-первых, строительство новых объектов железнодорожной инфраструктуры ("инфраструктурные проекты"), во-вторых, развитие железнодорожных сообщений по действующей инфраструктуре, в том числе внедрение инновационных технологий ("технологические проекты"). При этом на практике обе группы пересекаются (например, для запуска скоростных поездов "Сапсан" модернизировалась инфраструктура и строилось новое депо). Помимо собственно проектов инфраструктурного и технологического развития в Компании реализуются программы повышения эффективности за счет оптимизации организационно-штатной структуры, что также может иметь политические последствия для руководства Компании и руководителей причастных федеральных и региональных органов власти.
ОАО "РЖД" на регулярной основе по поручениям Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляет крупные проекты развития железнодорожного транспорта * включающие строительство новой инфраструктуры общего пользования. Основными на среднесрочный период являются: модернизация БАМа и Транссиба, проектирование и строительство ВСМ - 2 Москва - Казань, строительство железнодорожного обхода Украины, развитие Московского и Санкт-Петербургского транспортных узлов, развитие железнодорожных подходов к портам и Керченскому мосту.
--------------------------------
* Карту регионов, в которых реализуются или проектируются основные инвестиционные проекты в сфере железнодорожного транспорта с участием средств федерального бюджета и собственных средств ОАО "РЖД" см. ниже.
В рамках указанных проектов ежегодно в экономику страны инвестируются сотни миллиардов рублей. В условиях кризиса экономическая активность частных агентов сокращается, и инвестиционная программа ОАО "РЖД" превращается в важнейший инструмент экономического развития и стимулирования экономического роста страны в целом.
В этой связи крупные инфраструктурные проекты имеют особую поддержку федеральных органов власти и непосредственно руководства страны. Это облегчает их реализацию и позволяет рассчитывать на сокращение организационных и административных издержек при реализации проектов.
В то же время как инфраструктурные, так и технологические проекты имеют непосредственное влияние на размещение производительных сил и населения в Российской Федерации. Тем самым они влияют на рост населения в одних регионах и муниципалитетах и приводят к упадку в других, вызывая неоднозначные реакции региональных органов власти на проекты, которые в рамках ОАО "РЖД", безусловно, считаются развитием. Это порождает ряд политических рисков для ОАО "РЖД".
Основными дилеммами при реализации проектов являются своевременность принятия и реализации решения об изъятии земель, а также согласование интересов с региональными и местными органами власти и бизнесом, в частности в вопросе обременений, которые региональные органы власти возлагают на Компанию. Эти обременения заключаются в требованиях строительства сопутствующей инфраструктуры, в частности, автодорожных путепроводов в местах пересечения с железными дорогами. Зачастую при разрешении этих споров оказывается необходимым вмешательство федерального центра.
Типичным примером реализации инвестиционного проекта стало строительство железнодорожной инфраструктуры на территории Ленинградской области в связи с запуском скоростного движения Санкт-Петербург - Хельсинки. При переносе грузового движения на новую ветку в целях высвобождения основного хода для движения скоростных пассажирских поездов потребовалось строить путепроводы. В связи с непрофильностью данной функции для ОАО "РЖД" длительный конфликт с правительством и общественностью Ленинградской области разрешился после того, как произошло вмешательство руководителей федеральных органов власти и из федерального бюджета были выделены бюджетные ассигнования на финансирование строительства необходимых путепроводов.
В качестве другого примера можно привести потребность в проведении капитальных ремонтов или модернизации железнодорожной инфраструктуры, которые влекут ее закрытие и изменение железнодорожных маршрутов. Например, потребность в капитальном ремонте Владивостокского тоннеля в рамках проекта по модернизации Транссиба ведет к перераспределению грузопотоков в другие районы города, с чем категорически не согласны региональные власти. Их позиция, в свою очередь, препятствует осуществлению этого проекта и срыву согласованных в рамках федеральной бюджетной поддержки сроков реализации.
Основными программами, которые должны реализовываться при осуществлении крупных инфраструктурных проектов в рамках региональной политики Компании, являются:
- разрешение земельно-имущественных вопросов (резервирование, изъятие);
- согласование проектов (на общественных слушаниях, для прохождения госэкспертизы);
- формирование механизмов координации реализации проектов, имеющих межрегиональное территориальное покрытие с органами государственной власти нескольких субъектов Российской Федерации;
- строительство сопутствующей инфраструктуры вне непосредственной зоны ответственности ОАО "РЖД" (социальной, автодорожной, в т.ч. путепроводы, электроэнергетической);
- получение региональных налоговых льгот на указанные проекты;
- привлечение региональных инвестиций в проекты.
Показатели эффективности и целевое состояние указываются в соответствии с приведенными выше программами для каждого проекта.
Региональная политика холдинга "РЖД" в вопросах пассажирских сообщений в дальнем следовании
Аналогичные требования зачастую предъявляются регионами при реализации проектов развития железнодорожного транспорта, которые не связаны с вводом новых объектов капитального строительства - т.н. технологических проектов.
Наиболее ярким примером является поэтапное увеличение размеров скоростного движения пассажирских поездов на маршруте Москва - Санкт-Петербург. Наряду с позитивными социально-экономическими последствиями (рост транспортной связанности основных агломераций) имели место также и негативные. Так, было сокращено движение социально значимых "обычных" ("зеленых") электропоездов, что привело к снижению транспортной связанности на региональном и местном уровне. Кроме того, на данном маршруте сохранилось семь пересечений автомобильных и железных дорог в одном уровне, запуск большого числа скоростных поездов привел к длительным срокам их закрытия, в результате чего также пострадала транспортная связанность на местном уровне.
В этой связи крайне важным аспектом является предварительное совместное планирование действий с региональными органами власти при реализации указанных проектов. В случае невозможности разрешения взаимных противоречий они должны решаться при посредничестве федеральных властей и далее в судебном порядке.
Потребность в координации и согласовании действий с региональными органами власти давно осознана структурами холдинга "РЖД".
Так, АО "ФПК" в период заключило соглашения о сотрудничестве с 23 субъектами Российской Федерации * . С Республикой Ингушетия, Коми, Карелия, Кабардино-Балкарская Республика были подписаны договоры об обеспечении транспортного обслуживания, предусматривающие компенсацию выпадающих доходов перевозчика.
--------------------------------
* Карту приоритетных субъектов Российской Федерации для АО "ФПК" см. ниже.
Однако развитие взаимодействия с региональными органами власти по линии АО "ФПК" сдерживается отсутствием системы государственного заказа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом. Отсутствие соответствующего законодательства не позволяет регионам полноценно планировать в бюджетах средства на организацию дальнего пассажирского железнодорожного сообщения, что, в свою очередь, препятствует формированию договорной (коммерческой) основы взаимоотношений между АО "ФПК" и субъектами Российской Федерации.
Отсутствие соответствующей нормативно-правовой базы может помешать не только запуску "брендовых" поездов дальнего следования, но и воспрепятствовать реализации второго этапа программы "дневной экспресс" (скоростное сообщение между крупными населенными пунктами в пределах дневного времени суток), которая предполагает запуск субсидируемых государством поездов на тех маршрутах, которые не имеют коммерческой эффективности для АО "ФПК", но приносят положительный эффект для бюджетной системы Российской Федерации и социально-экономического развития (до 57% всей программы "дневных экспрессов").
Следствием проблем отсутствия необходимого законодательства и дефицита средств в бюджетах субъектов Российской Федерации является отказ регионов от эксплуатации электропоездов "Ласточка", которые обходятся существенно дороже, чем традиционный подвижной состав. Большинство регионов Российской Федерации отказываются субсидировать их эксплуатацию в рамках пригородных железнодорожных перевозок. А у АО "ФПК" отсутствуют механизмы их поддержки из федерального бюджета в целях использования "Ласточек" в качестве подвижного состава в дальнем следовании.
В то же время именно программа "дневной экспресс" и запуск скоростных поездов "Ласточка" дают решающий вклад в изменение имиджа холдинга "РЖД" и формирование представления о Компании как о современной, соответствующей требованиям клиентов по критериям скорости и комфорта.
В свою очередь, мероприятия АО "ФПК" по оптимизации издержек (в том числе поэтапное сокращение своих производственных мощностей, составности поездов, числа маршрутов и частоты курсирования поездов дальнего следования) формируют для холдинга "РЖД" политические и репутационные риски.
Чтобы смягчить последствия оптимизационных процессов, а также сформировать новые источники дохода АО "ФПК" развивает проекты мультимодальных сообщений, заменяя беспересадочные вагоны и отдельные нерентабельные железнодорожные маршруты автобусным сообщением. По итогам первого полугодия 2015 г. было организовано восемь таких маршрутов. Для дальнейшего развития этого вида бизнеса необходимо принятие закона "О прямых смешанных (комбинированных) перевозках", с помощью которого будут созданы нормативные основы для создания единого проездного документа на разных видах транспорта.
Кроме того, холдинг "РЖД" рассматривает варианты по размещению на высвобождаемых производственных площадках АО "ФПК" (в первую очередь на базе депо) иных собственных производств, а также создания индустриальных парков для малого и среднего бизнеса - поставщиков холдинга "РЖД".
Исходя из вышеизложенного, в сфере региональной политики формируются следующие программы дальних пассажирских сообщений * :
--------------------------------
* Показатели эффективности и целевое состояние не раскрываются в тех программах, реализация которых будет отдельно прорабатываться с причастными подразделениями Компании по итогам принятия настоящего документа.
- взаимодействие с федеральными органами власти по принятию нормативно-правовых актов, закрепляющих возможность регионов финансировать развитие дальнего сообщения (показатель эффективности - внедрение соответствующих изменений в законодательство);
- развитие участия регионов в заказе на поезда дальнего следования, как на брендовые поезда, так и на поезда в рамках программы "дневной экспресс";
- оптимизация издержек АО "ФПК", в рамках которой необходимо с существенным временным запасом, согласовав соответствующие действия с профильными подразделениями аппарата управления ОАО "РЖД", организовать перетрудоустройство сотрудников, совместно с региональными органами власти их переобучение и иные программы по адаптации с возможным размещением на высвобождаемых производственных площадях производств малого и среднего бизнеса - поставщиков холдинга "РЖД";
- взаимодействие с регионами и компаниями - поставщиками машиностроительной продукции для АО "ФПК" по организации совместной защиты интересов машиностроительных предприятий, увязанных с задачей по обновлению подвижного состава АО "ФПК" (показатель эффективности - обеспечение приемлемого для всех сторон уровня загрузки машиностроительных предприятий и темпов обновления подвижного состава);
- организация мультимодальных сообщений с автобусным (как правило, вместо отменяемых/сокращаемых маршрутов дальнего следования) и авиационным транспортом (в первую очередь в регионах Сибири, Севера и Дальнего Востока) в целях ритмичного подвоза пассажиров в аэропорты и оптимизации расходов государства на развитие транспортной инфраструктуры;
- синхронизация развития скоростных пассажирских сообщений как с процессами международной интеграции, так и с курсом на "административное" расселение г. Москвы * .
--------------------------------
* Перенос из г. Москвы отдельных органов государственной власти (в настоящее время - высших судебных органов).
Кроме того, развитие дальнего сообщения ("брендовые поезда", "дневной экспресс", отдельные скоростные маршруты) требуется включить в единую переговорную линейку холдинга "РЖД", в том числе руководства железных дорог с региональными органами власти. Для этого необходимо разработать прозрачные и привлекательные для внешней среды условия сотрудничества по указанным проектам.
В целом требуется существенное повышение прозрачности деятельности холдинга "РЖД" в сфере организации дальних пассажирских сообщений для региональных органов власти и общественности, а также разработка совместных с региональными органами власти программ поэтапной оптимизации производственных мощностей АО "ФПК" и развитию новых проектов дальних пассажирских сообщений.
При этом в качестве успешной практики смягчения негативных социальных последствий оптимизации производственных мощностей промышленных предприятий следует обратить внимание на опыт ОАО "КамАЗ". Данное предприятие на промышленных площадях, высвобождаемых в результате сокращений, смогло создать индустриальный парк "КИП-мастер", с резидентами - подрядчиками ОАО "КамАЗ" из числа субъектов малого и среднего бизнеса. Таким образом, были решены проблемы занятости населения для региона, прозрачности деятельности поставщиков - для предприятия-заказчика. В настоящее время резиденты "КИП-мастера" поставляют "КамАЗу" только 40% своей продукции, остальное продается на открытом рынке.
Региональная политика холдинга "РЖД" в сфере ответственности Дирекции железнодорожных вокзалов
От состояния и перспектив дальних пассажирских сообщений зависит развитие железнодорожных вокзалов, в том числе создание транспортно-пересадочных узлов на их базе.
С 2008 по 2015 г. были заключены 34 соглашения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления о модернизации и реконструкции вокзальных комплексов, в т.ч. на территории г. Москвы. В отдельных регионах были организованы дочерние компании по перевозке пассажиров автомобильным транспортом ("РЖД-такси").
Ключевым направлением деятельности Дирекции железнодорожных вокзалов на региональном уровне стало привлечение инвестиций субъектов Российской Федерации в развитие вокзалов.
Однако большая часть проектов не получила должного развития. Исключениями являются проекты развития ТПУ в г. Москве и г. Перми, которые были доведены до предпроектной стадии. Кроме того, ряд проектов на севере Урала (Нягань, Приобье) были физически реализованы по инициативе Свердловской железной дороги с реальным привлечением средств региональных бюджетов. Аналогичная ситуация сложилась на Куйбышевской железной дороге, где в вокзальный комплекс г. Уфы были вложены средства инвесторов Республики Башкортостан.
В то же время создание ТПУ на базе Московской кольцевой железной дороги проходит по инициативе правительства Москвы с привлечением частных инвесторов.
В рамках развития железнодорожных вокзалов выделяются следующие программы:
- развитие ТПУ в рамках организации интермодальных сообщений (развитие вокзалов в рамках развития городского транспорта);
- интеграция железнодорожных вокзалов в городскую среду через их модернизацию и встраивание в городские пространства отдыха и развлечений (развитие вокзалов как пространство досуга, развлечений и предоставления сопутствующих транспортных услуг в рамках городского пространства), а также формирование безбарьерной среды на вокзалах;
- развитие транспортной безопасности на вокзалах (оборудование специальными средствами охраны, досмотра, укомплектование необходимым штатом сотрудников охранных предприятий и сотрудников полиции).
Сложность организации совместных локальных инвестиционных проектов заключается в необходимости создания совместных предприятий и организации корпоративного контроля за их деятельностью. На завершающем этапе зачастую остаются неурегулированными вопросы передачи построенных за счет средств региональных бюджетов объектов на баланс ОАО "РЖД".
Серьезным обременением является необходимость инвестировать значительные средства в обеспечение транспортной безопасности, что не позволяет развивать вокзалы исключительно за счет средств частных инвесторов.
Как следствие, в ОАО "РЖД" необходимо разработать типовой порядок взаимодействия с субъектами Российской федерации (или в целом с третьими сторонами) по вопросам совместной реконструкции/строительства вокзальных комплексов, распределения собственности сторон, организации эксплуатации и оформления доли субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в федеральную собственность, с последующей передачей в уставный капитал ОАО "РЖД", с учетом действующего законодательства и сложившейся деловой практики.
Кроме того, необходимо пересмотреть сложившиеся подходы к тарифообразованию на услуги железнодорожных вокзалов. С одной стороны, следует провести дифференциацию тарифов на аренду помещений в вокзалах в зависимости от экономического развития конкретных городов. С другой стороны, провести переоценку распределения компонентов тарифов на пассажирские перевозки, приведя ее в соответствие с вкладом железнодорожных вокзалов в пассажирские перевозки.
Дирекция железнодорожных вокзалов совместно с железными дорогами и причастными подразделениями аппарата управления холдинга "РЖД" должна выделить ограниченное управляемое число приоритетных вокзальных комплексов, которые необходимо развивать с привлечением средств государственной поддержки и продвигать соответствующие приоритетные проекты для привлечения частных инвесторов и разработки механизмов государственной поддержки (льготное кредитование, государственные гарантии, инфраструктурные облигации и т.д.). Не исключено, что такую поддержку необходимо привлекать в рамках более широких проектов по развитию интермодальных сообщений городского и регионального транспортного планирования в составе региональных программ развития, а также в рамках т.н. технологических и инфраструктурных проектов холдинга "РЖД".
2.5. Взаимодействие с региональными органами власти
по вопросам развития электроэнергетики, ЖКХ, земельным вопросам холдинга "РЖД"
Электроэнергетика
Вопросы государственного тарифного регулирования со стороны региональных органов власти касаются не только бизнес-блока "Пассажирские перевозки", но и ряда других бизнес-единиц холдинга "РЖД".
К сфере ведения Трансэнерго - филиала ОАО "РЖД", а также зависимого общества ООО "ЭНЕРГОПРОМСБЫТ" и его филиалов относятся вопросы взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов на передачу электрической энергии, а также по технологическому присоединению к электрическим сетям холдинга "РЖД".
Сетевые активы, принадлежащие холдингу "РЖД", делают его второй по размеру электросетевой деятельности Компанией России (масштаб охвата - 78 субъектов РФ). Из всего объема принятой в сети ОАО "РЖД" электрической энергии 65% используется для нужд РЖД, а 35% передается для нужд сторонних потребителей, присоединенных к сетям ОАО "РЖД".
Кроме того, в зону влияния холдинга входит электрогенерирующая компания ПАО "Территориальная генерирующая компания N 14" (далее - ПАО "ТГК-14"), которая является основным производителем электрической и тепловой энергии для двух субъектов Российской Федерации: Республики Бурятия и Забайкальского края. ПАО "ТГК-14" может сыграть весомую роль в развитии электроснабжения БАМа и Транссиба в рамках проекта модернизации указанных железнодорожных магистралей.
В целях решения проблемных вопросов электросетевого хозяйства и комплекса тепловодоснабжения холдинга разработаны следующие мероприятия:
- распоряжением ОАО "РЖД" от 29 мая 2014 г. N 1322р утвержден Регламент взаимодействия структурных подразделений ОАО "РЖД" по формированию и подтверждению экономической обоснованности тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям;
- организована работа по утверждению тарифов на передачу электрической энергии по сетям ОАО "РЖД", тарифов на компенсацию технологических потерь, тарифов на технологическое присоединение в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также защита интересов ОАО "РЖД" в прочих органах государственной власти.
Тем не менее в настоящее время основными проблемами электросетевого комплекса ОАО "РЖД" остаются:
- большое количество незаконных подключений потребителей электрической энергии к сетям ОАО "РЖД", что влечет за собой значительные усилия энергетиков Компании по борьбе с бездоговорным и безучетным потреблением электрической энергии;
- не урегулированы вопросы управления бесхозными электрическими сетями, присоединенными к сетям ОАО "РЖД";
- отсутствие в Компании раздельного учета затрат на оказание услуг по передаче электрической энергии сторонним потребителям по сетям ОАО "РЖД" в разрезе субъектов Российской Федерации;
- невключение в структуру необходимой валовой выручки выпадающих доходов по технологическому присоединению потребителей к сетям ОАО "РЖД", которые компенсируются лишь частично за счет тарифа на технологическое присоединение, вследствие несвоевременного и неполного предоставления в региональные энергетические комиссии документов, подтверждающих фактические расходы Компании по технологическому подключению потребителя.
ЖКХ
Сопоставимые проблемы выделяются и в сфере комплекса ЖКХ холдинга "РЖД". Объекты ЖКХ холдинга "РЖД" находятся на балансе Центральной дирекции по тепловодоснабжению ОАО "РЖД", а также отдельных дочерних обществ ОАО "РЖД".
В ОАО "РЖД" сформирован перечень убыточных объектов коммунального хозяйства ОАО "РЖД" (теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение), подготовленный по следующим критериям:
- реализация услуг сторонним потребителям (населению, ТСЖ, юридическим лицам, ИП и т.п.) не менее 50%;
- убыток от оказания услуг сторонним потребителям не менее 500 тыс. рублей;
- рентабельность от оказания услуг сторонним потребителям менее 5%.
В 2015 г. в перечень вошло 235 объектов коммунального хозяйства ОАО "РЖД" (64 объекта теплоснабжения и 171 объект водоснабжения и водоотведения), состоящие из 1911 объектов недвижимого имущества остаточной стоимостью 2046,75 млн рублей, сформировавших дебиторскую задолженность в размере 305,03 млн рублей. 41 объект коммунального хозяйства ОАО "РЖД" ограничен в обороте, а 16 объектов находятся в производственно-технологических комплексах. Всего более 600 источников коммунального хозяйства холдинга "РЖД" оказывают услуги населению и управляющим компаниям.
В случае передачи объектов годовая экономия средств составит 1301,43 млн рублей, при этом затраты ОАО "РЖД" на покупку услуг составят 463,13 млн руб.
Для определения эффективного способа вовлечения в гражданско-правовой оборот объектов, вошедших в перечень, и формирования долгосрочной программы на 2017 г. и последующие годы проводится следующая работа:
- по расчету экономического обоснования распоряжения объектами с учетом рентабельности оказываемых услуг (в том числе при инвестиционных вложениях), наличия и роста дебиторской задолженности, перспективных расходов на приобретение коммунального ресурса для ОАО "РЖД" после передачи объектов и т.п.;
- по определению готовности объектов к распоряжению (отсутствие ограничений в обороте, наличие пообъектной регистрации и т.п.);
- по определению способа распоряжения объектами (продажа, дарение (пожертвование), аренда, вывод из эксплуатации со строительством альтернативных источников для объектов ОАО "РЖД", путем размещения предложений об их отчуждении в сети Интернет и т.п.).
Для ускорения решения вопросов передачи в муниципальную собственность объектов коммунального назначения ОАО "РЖД" между Компанией и государственной корпорацией Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства подписано соглашение о сотрудничестве от 1 июня 2015 года N 101.
В соответствии с соглашением ОАО "РЖД" предоставляет Фонду перечень убыточных объектов коммунального хозяйства, которые необходимо передать муниципальным образованиям. Фонд совместно с субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями, в пределах границ которых расположены объекты, рассматривает возможность осуществления финансовой поддержки программных мероприятий, направленных на реконструкцию или модернизацию объектов системы коммунальной инфраструктуры, которые можно осуществить после передачи имущества в собственность муниципального образования.
На основании постановления Правительства РФ от 26 декабря 2015 г. N 1451 "О предоставлении финансовой поддержки за счет средств государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на модернизацию систем коммунальной инфраструктуры" на каждый инвестиционный проект из средств Фонда может быть выделено до 300 млн рублей.
В связи с вышесказанным формируются следующие программы в части региональной политики холдинга "РЖД" в сфере электросетевого хозяйства и комплекса тепловодоснабжения * :
--------------------------------
* Показатели эффективности должны соответствовать приложению N 2 к распоряжению ОАО "РЖД" от 22 июня 2015 г. N 1545р "О системе декомпозированных контрольных параметров целевого состояния холдинга "РЖД" на период до 2020 года".
- взаимодействие с органами власти по вопросам ценообразования на электрическую энергию и услуги тепловодоснабжения, а также получение компенсаций из государственного бюджета (Трансэнерго в своей сфере ведения, ЦДТВ в своей сфере ведения, железные дороги);
- взаимодействие с органами власти по вопросам технологических присоединений сторонних потребителей, в том числе новых, а также ранее осуществленных незаконных подключений в сфере электросетевого хозяйства (Трансэнерго в своей сфере ведения, железные дороги);
- развитие бизнеса ПАО "ТГК-14" на территории Республики Бурятия и Забайкальского края (Трансэнерго, ЗАБ ж/д);
- вовлечение определенных к отчуждению избыточных электросетевых мощностей и объектов ЖКХ в гражданско-правовой оборот, в том числе посредством их безвозмездной (в случае превышения двухлетних убытков от их содержания над остаточной стоимостью) передачи на баланс публично-правовых образований или выводу из эксплуатации (Трансэнерго в своей сфере ведения, ЦДТВ в своей сфере ведения, ЦРИ, железные дороги).
Программы региональной политики по земельным вопросам <**>:
--------------------------------
<**> Показатели эффективности и целевое состояние раскрываются при детализации на проектном уровне.
- организация проведения кадастровых работ, обеспечение государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав и сделок с земельными участками, занятыми и необходимыми для использования недвижимого имущества, находящегося в собственности ОАО "РЖД";
- оформление и переоформление прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, для эксплуатации зданий и сооружений, находящихся в собственности ОАО "РЖД";
- образование земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для эксплуатации зданий и сооружений, находящихся в собственности ОАО "РЖД";
- взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросу о предоставлении земельных участков в пользование или собственность ОАО "РЖД" в целях дальнейшего развития инфраструктуры железнодорожного транспорта;
- подготовка, согласование и обеспечение принятия нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, регламентирующих владение, пользование и распоряжение земельными участками, занятыми ОАО "РЖД" и необходимыми для эксплуатации недвижимого имущества, находящегося в собственности ОАО "РЖД"; подготовка, согласование и обеспечение принятия разъяснений, рекомендаций указанных органов по толкованию и применению данных нормативных правовых актов.
2.6. Социальное развитие в рамках региональной
политики холдинга "РЖД"
Одной из важнейших государственных задач ОАО "РЖД" является поддержание социальной стабильности и удовлетворенности не только среди потребителей услуг железнодорожного транспорта, но и коллективов предприятий холдинга "РЖД", коллективов предприятий железнодорожного машиностроения, коллективов предприятий железнодорожного строительства, жителей муниципальных образований с преобладанием железнодорожников.
Кроме того, ОАО "РЖД" влияет на общий имидж страны и власти посредством собственных программ благотворительности и поддержания репутации холдинга, который воспринимается в обществе как один из институтов государственной власти, отражающий специфику социальной, экономической и инфраструктурной политики руководства страны. Инновационные проекты Компании (в первую очередь проекты скоростного и высокоскоростного сообщения) являются наглядным демонстратором развития страны. Однако проблемы, связанные, например, с пригородным железнодорожным транспортом, производят крайне негативное впечатление на общественность и используются в заказных негативных кампаниях в СМИ.
В коллективах предприятий холдинга "РЖД" необходимо проводить работу по продвижению формируемой государственной идеологии, готовя коллектив железнодорожников не только к ситуативным электоральным мобилизациям, но и к текущим политическим мобилизациям. За счет формирования чувства причастности железнодорожников к общему делу страны повышается их нематериальная мотивация, а также снижается социальная напряженность, рост которой зависит от ухудшения экономического положения страны.
Особо остро стоит вопрос о судьбе смежных предприятий - предприятий-поставщиков, которые зависят от заказов железнодорожной отрасли. В первую очередь это предприятия железнодорожного машиностроения и строительного железнодорожного комплекса. В отношении состояния их коллективов должен вестись особый мониторинг ситуации, в том числе по исполнению предприятиями-посредниками своих обязательств перед конечными предприятиями-исполнителями.
Закупки являются важнейшим инструментом влияния на региональные органы власти, однако и на ОАО "РЖД" может политически негативно повлиять неспособность Компании удержать стабильность в зависимых отраслях. Кроме того, государственная (федеральная) поддержка предприятиям железнодорожного машиностроения является предметом совместной активности холдинга "РЖД" и руководства субъектов Российской Федерации.
Компания реализует свою социальную ответственность в рамках нескольких организационно оформленных направлений:
- оздоровление и отдых работников в специализированных подразделениях холдинга "РЖД". К ним относятся санатории, большая часть которых выведена в отдельное дочернее общество ОАО "РЖД-здоровье" (19 санаторных комплексов в 10 регионах России), система производственной медицины, в которую входят 178 негосударственных учреждений здравоохранения в 75 регионах страны, а также 58 лагерей детского отдыха и пять передвижных консультационно-диагностических центров (ПКДЦ);
- комплекс спортивных объектов, объединенный брендом "Локомотив", и одноименных спортивных учреждений, которым ОАО "РЖД" оказывает спонсорскую помощь;
- благотворительная программа ОАО "РЖД";
- жилищное строительство для сотрудников холдинга "РЖД";
- система негосударственных школьных и дошкольных образовательных учреждений (19 школ, 30 школ-интернатов, 272 детских садика).
В части региональной политики данные элементы социальной деятельности ОАО "РЖД" имеют следующие программы * :
--------------------------------
* Показатели эффективности и целевое состояние раскрываются при детализации на проектном уровне.
- передача (продажа, мена) на баланс публично-правовых образований объектов социальной сферы холдинга "РЖД", определенных к отчуждению (ответственные - профильные филиалы, ЦРИ, железные дороги);
- привлечение инвестиций в совместное развитие объектов социальной сферы, находящихся на балансе структур холдинга "РЖД", в том числе в виде налоговых льгот, а также в спортивные команды и объекты, имеющие региональное значение (ЦСР, ЦРВ, железные дороги);
- привлечение государственного и муниципального заказа на услуги социальных объектов холдинга "РЖД", в том числе в рамках системы ОМС, и на эксплуатацию ПКДЦ, а также компенсаций отдыха в детских оздоровительных лагерях и компенсаций эксплуатационных расходов ПКДЦ, а также решение вопроса с выплатой задолженности (ответственные по кругу ведения - ЦСР, ЦУВС, железные дороги);
- привлечение региональных и местных органов власти к решению системных задач по поддержанию среды деятельности коллективов железнодорожной отрасли (государственная система образования, лечения, отдыха и досуга, взаимное признание наград, льготное ипотечное кредитование региональными банками, совместные программы по строительству жилья и т.д.) (ответственные - железные дороги, ЦКАДР);
- совместно с региональными органами власти смягчение социально-политических последствий оптимизации организационно-штатных структур бизнес-единиц холдинга "РЖД", а также мониторинг ситуации и взаимодействие с предприятиями железнодорожного машиностроения и железнодорожного строительства в вопросах поддержания социальной стабильности (железные дороги, ЦКАДР, ЦРВ).
Следует отметить, что в условиях растущего дефицита ресурсов, в первую очередь финансовых, Компания стремится направлять основные ресурсы благотворительной программы в зоны компактного проживания железнодорожников в тех регионах, где государство не способно обеспечить необходимый уровень услуг для сохранения и развития кадрового потенциала холдинга "РЖД".
2.7. Повышение безопасности на железнодорожных переездах
Одним из ключевых направлений региональной политики последних лет стал вопрос обеспечения безопасности на железнодорожном транспорте, в первую очередь безопасности в местах пересечения автомобильных и железных дорог, а также травмоопасного поведения граждан на объектах железнодорожного транспорта. Неоднократно фиксируются обращения глав регионов с предложениями ОАО "РЖД" повысить уровень охраняемости переездов или профинансировать строительство путепроводов, а также вложить средства Компании в иные меры безопасности на железнодорожном транспорте.
Основные риски в области безопасности движения связаны со следующими факторами:
- эксплуатацией потенциально опасной продукции подвижного состава, в т.ч. и заводов - изготовителей железнодорожной техники;
- организацией движения на железнодорожных переездах;
- отступлениями в технологических процессах инфраструктурного комплекса ОАО "РЖД".
В целях выполнения заданных Транспортной стратегией Российской Федерации значений индикаторов по безопасности на транспорте актуализирована Стратегия обеспечения гарантированной безопасности и надежности перевозочного процесса в холдинге "РЖД" (утверждена распоряжением ОАО "РЖД" от 8 декабря 2015 г. N 2855р); определены основные направления и задачи в области безопасности движения, рассчитаны значения целевых показателей на краткосрочный и долгосрочные периоды, определен порядок реализации Стратегии. Кроме того, действуют Система менеджмента безопасности движения в холдинге "РЖД" (утверждена распоряжением от 4 июля 2013 г. N 1498р) и Стандарт ОАО "РЖД" "Аудиты в системе менеджмента безопасности движения" (утвержден распоряжением от 26 сентября 2014 г. N 2369р).
В целях повышения безопасности железнодорожного движения Компания развивает культуру безопасности движения, осуществляет работу по приведению объектов инфраструктуры к требованиям ПТЭ, взаимодействует с органами государственной власти и предприятиями по недопущению эксплуатации потенциально опасной продукции подвижного состава и взаимодействует с органами государственной власти по вопросам повышения безопасности на железнодорожных переездах.
Предметом настоящего раздела является взаимодействие с органами государственной власти по вопросам безопасности на железнодорожных переездах. Отдельно отмечаются проблемы повышения безопасности на железнодорожных переходах и в полосе отвода железной дороги.
В 2015 году на сети железных дорог произошло 240 случаев ДТП на железнодорожных переездах (в 2014 г. - 263 случая). В результате ДТП пострадали 197 человек (в 2014 г. - 222), из них 49 человек погибли (в 2014 г. - 57).
ДТП на переездах являются наиболее резонансными и чувствительными для общественного сознания. Всего на сети железных дорог 8227 регулируемых железнодорожных переездов, из них к категории первоочередных отнесены 1122.
Наиболее полным решением проблемы безопасности в местах пересечения железных и автомобильных дорог является строительство автомобильных путепроводов.
Однако на государственном нормативном уровне не урегулирован вопрос определения ответственного за строительство путепроводов, в том числе не определен источник финансирования и балансодержатели построенных путепроводов.
Основная проблема для ОАО "РЖД" при строительстве путепроводов - эксплуатация непрофильного имущества и последующая необходимость передавать построенный объект на баланс публично-правовых образований с соответствующим списанием убытков с баланса Компании.
При этом проблема строительства путепроводов распределяется на несколько составляющих:
- строительство путепроводов при осуществлении новых проектов ОАО "РЖД", связанных с вводом новых железнодорожных путей (пример возникнет при строительстве ВСМ - 2);
- строительство путепроводов в рамках реализуемых в настоящее время проектов ОАО "РЖД" ("обход Краснодара", "обход Украины" и т.д.), связанных с вводом новых железнодорожных путей;
- строительство путепроводов при реализации проектов ускорения пассажирских железнодорожных сообщений без строительства новых железнодорожных путей;
- потребность в строительстве путепроводов, возникшая в связи с возросшими размерами автомобильного движения через существующие переезды в одном уровне;
- строительство путепроводов при реализации строительства новых автомобильных дорог.
В первых двух случаях основной заинтересованной стороной является ОАО "РЖД", в третьем и четвертом случаях - региональные органы власти, в пятом - заказчик строительства автомобильной дороги.
ОАО "РЖД" последовательно отказывается строить путепроводы, несмотря на то, что региональные органы власти выдают Компании соответствующие технические условия при строительстве новых железнодорожных путей.
ОАО "РЖД" в отдельных случаях в соответствии с выданными техническими условиями разрабатывает за свой счет проектную документацию на строительство путепроводов как часть общей проектной документации на проект и осуществляет ее последующее дарение заказчику строительства автомобильной дороги; строит путепроводы полностью; не строит путепроводы, ограничиваясь проектированием и выносом железнодорожных коммуникаций (при условии строительства путепровода за счет средств бюджетной системы Российской Федерации); не участвует собственными средствами в проектировании и выносе железнодорожных коммуникаций (при условии строительства путепровода за счет средств инвестора).
Соответственно необходимо принятие решения на государственном уровне о выходе из сложившейся ситуации в вопросах строительства пересечений автомобильных и железных дорог в разных уровнях.
Кроме того, заинтересованные стороны согласуют такие технические условия, которые предполагают минимальную стоимость строительства. Это особенно актуально для региональных и муниципальных автодорог.
Отдельно должны разрешаться противоречия, возникающие в результате увеличения со стороны ОАО "РЖД" размеров движения на существующей инфраструктуре, что приводит к длительным срокам закрытия железнодорожных переездов для местного автотранспорта.
В рамках действующего законодательства ОАО "РЖД" не обязано согласовывать с региональными органами государственной власти увеличение размеров и скорости движения поездов дальнего следования в скоростном сообщении. В рамках существующей практики для наиболее загруженных железнодорожных переездов выделяются средства федерального и региональных бюджетов.
В то же время требуется дополнительный анализ Программы организации скоростного и высокоскоростного железнодорожного сообщения в Российской Федерации на предмет выявления новых потенциально проблемных железнодорожных переездов.
Для оформления достигнутых договоренностей между регионами, ОАО "РЖД" и федеральными ведомствами (Минтрансом России, Росавтодором) должны заключаться соглашения о совместном строительстве пересечений автомобильных и железных дорог в разных уровнях. До подписания соглашений должна проводиться работа по выявлению приоритетных объектов строительства и выдаваться такие технические условия, которые предполагают минимальную стоимость строительства.
Отдельной проблемой остается наличие на балансе ОАО "РЖД" путепроводов, которые при этом являются технологической частью автомобильных дорог. Данные активы являются не профильными для железнодорожного транспорта, ведут к убыткам при расходовании средств на их текущее содержание и капитальный ремонт. В силу недофинансирования этих статей расходов разрушение путепроводов создает риски транспортной безопасности.
Всего на балансе ОАО "РЖД" имеется 154 путепровода 1898 - 2005 гг. постройки остаточной стоимостью 3,4 млрд рублей. В части налогов и амортизации расходы на эти путепроводы составили 160 млн рублей в 2015 г.
Задачей Компании является передача этих путепроводов на баланс владельцев примыкающих автомобильных дорог.
Для снижения аварийности на железнодорожных переездах необходимо их оснащение системами фотовидеофиксации правонарушений. В первую очередь это должно делаться за счет региональных бюджетов, возможно на основе механизма концессии. Основной фокус должен быть уделен особо опасным железнодорожным переездам.
При условии, что в течение 2016 г. должны быть приняты государственные решения об оснащении особо опасных железнодорожных переездов в одном уровне камерами видеофиксации правонарушений дорожного движения, необходимо будет провести совместно с региональными органами власти работу по формированию согласованного перечня особо опасных переездов.
Компания наряду с региональными властями должна продолжить меры по борьбе с неправомерным поведением населения при пересечении железных дорог, самовольной застройке и замусоривании в полосе отвода железных дорог.
Помимо ситуации на железнодорожных переездах обостряется проблема функционирования пешеходных переходов через железнодорожные пути в условиях стремительного развития городского строительства и появления новых жилых кварталов. Формируются новые промышленные объекты, индустриальные зоны, территории опережающего развития, инновационные кластеры. Возводятся новые жилые массивы, зачастую по обе стороны от проходящей железной дороги.
Причина этой проблемы заключается в сознательном отказе девелоперов (при попустительстве региональных и местных властей) от включения в проекты застройки новых кварталов строительства пешеходных переходов в двух уровнях.
При этом на уровне государственного регулирования ОАО "РЖД" не обязано согласовывать проекты жилой застройки, если они не затрагивают полосу отвода железной дороги. В этих условиях заместители начальников дорог (по территориальному управлению) должны осуществлять мониторинг новых строек жилых массивов и дачных поселков и своевременно уведомлять региональные и местные органы власти о необходимости включения строительства пешеходных переходов в двух уровнях при развитии жилищного строительства и освоении новых земель под дачные массивы. При этом крайне желательно такой мониторинг проводить на этапе проектирования и согласования проектов застройки (признак - проведение общественных слушаний). Ответственные за проведение этой работы - заместители начальников железных дорог (по территориальному управлению), а также службы (отделы) железных дорог охраны труда, промышленной безопасности и экологического контроля.
По итогам оперативного рассмотрения местные и региональные власти должны быть проинформированы о необходимом строительстве пешеходных переходов и иной инфраструктуры, которая требуется местным жителям для безопасного пересечения железной дороги.
В ОАО "РЖД" также необходимо определить перечень наиболее приоритетных пешеходных переходов в одном уровне, которые в первую очередь должны быть переустроены в двухуровневые. Регионам должно быть предложено осуществить их строительство за счет средств местных и региональных бюджетов. Строительство пешеходных переходов в разных уровнях должно осуществляться за счет региональных бюджетов и девелоперов, для чего необходимо внести соответствующие поправки в федеральное законодательство.
В целом указанные проблемы позволяют выделить следующие основные программы данного направления * :
--------------------------------
* Показатели эффективности и целевое состояние раскрываются при детализации на проектном уровне.
- оборудование железнодорожных переездов сертифицированными системами фотовидеофиксации, в том числе за счет бюджетных средств (ответственные - ЦДИ, ЦРБ, ЦРВ, железные дороги, целевое состояние - оборудование всех особо опасных железнодорожных переездов устройствами фотовидеофиксации в течение трех лет);
- взаимодействие с региональными органами власти по приведению автодорог на подходах к железнодорожным переездам в нормативное состояние (ответственные - ЦДИ, НЗтер);
- строительство автодорожных путепроводов, в первую очередь в местах расположения железнодорожных переездов по магистралям с особо интенсивным движением, взаимодействие с органами власти по выбору приоритетов строительства и удешевлению проектной стоимости путепроводов (ответственные - ЦУКС, ЦМТУ, ЦДИ, ЦРВ, железные дороги);
- закрытие малодеятельных железнодорожных переездов и переездов, расположенных на расстоянии менее 5 км от автодорожных путепроводов (ответственный - ЦДИ);
- внесение изменений в законодательство в части ужесточения ответственности за нарушение правил дорожного движения в местах пересечения железных и автомобильных дорог (ЦДИ, ЦЮ, ЦРВ, ЦРБ);
- привлечение средств частных инвесторов для строительства платных путепроводов (ЦМТУ);
- проведение профилактической работы по повышению безопасности дорожного движения, в том числе международных дней безопасности на переездах и месячников по безопасности движения, строительству пешеходных переходов в одном и разных уровнях с участием средств местных, региональных бюджетов и застройщиков (ЦДИ, ЦБТ, ЦОС, ЦРВ, ЦРБ, железные дороги);
- освобождение полосы отвода железной дороги от незаконной застройки и неформальной предпринимательской активности (железные дороги, ЦРИ);
- передача на баланс публично-правовых образований автодорожных путепроводов, находящихся на балансе ОАО "РЖД", и согласование закрытия неиспользуемых в хозяйственной деятельности железнодорожных путей общего пользования (ЦДИ, ЦРИ, железные дороги).
2.8. Региональные аспекты развития бизнеса холдинга "РЖД"
В условиях экономического кризиса, а также в связи с особенностями устройства российской политико-экономической системы органы государственной власти играют ключевую роль в развитии бизнеса не только как регулятор, но и как инвестор.
В этой связи от взаимодействия с региональными органами власти во многом зависит не только правовая среда, развитие пассажирских сообщений, налоговые льготы, но и грузовые перевозки и собственно развитие производственной инфраструктуры ОАО "РЖД".
Развитие бизнеса холдинга "РЖД" в рамках региональной политики состоит из нескольких ключевых программ * .
--------------------------------
* Показатели эффективности и целевое состояние раскрываются при детализации на проектном уровне.
1. Обеспечение грузовой работы по приоритетным для глав субъектов Российской Федерации объектам.
В ряде случаев такими приоритетными объектами являются предприятия как обеспечивающие жизнедеятельность социальной сферы и ЖКХ (поставки угля), так и генерирующие основной доход региона (угольные и металлургические регионы). Следует также отметить, что в ряде регионов существуют компании, которые имеют преференциальные отношения с руководством субъектов Российской Федерации.
В этой связи в мониторинге ситуации с грузовой работой на таких объектах должна участвовать вертикаль по взаимодействию с органами власти в целях своевременного разрешения проблемных ситуаций между грузовладельцами, грузоотправителями и железной дорогой, в том числе с привлечением федеральных органов власти.
Железным дорогам необходимо составить перечень таких объектов, регулярный приоритетный контроль за грузовой работой по которым может быть возложен на заместителей начальников железных дорог (по территориальному управлению) совместно с территориальными подразделениями ЦФТО и ЦД.
2. Развитие путей необщего пользования промышленных предприятий и станций примыкания общего пользования.
В регионах продолжается формирование региональных индустриальных парков и промышленных кластеров, зачастую использующих организационно-правовой режим особых экономических зон или территорий опережающего развития. Экономические субъекты - резиденты ТОР и ОЭЗ пользуются особой государственной поддержкой; на них возлагаются основные задачи по диверсификации экономики страны, импортозамещению и новой индустриализации, развитию инноваций.
Обслуживание данных объектов также должно быть взято железными дорогами и территориальными центрами фирменного транспортного обслуживания на особый контроль не только в связи с их особой государственной значимостью, но и в связи с тем, что они, как правило, грузы высокого уровня переработки.
Новые промышленные предприятия испытывают дефицит средств, в т.ч. на развитие железнодорожной инфраструктуры общего пользования станций примыкания и на строительство подъездных путей необщего пользования, развития приемо-отправочных путей на территории самих индустриальных парков, ТОР, ОЭЗ. В этой связи ОАО "РЖД" готово рассматривать возможность своего участия в проектах развития инфраструктуры общего пользования станций примыкания и инфраструктуры необщего пользования при условии эффективности таких проектов для Компании, доказанной на основе подготовленных технико-экономических обоснований проектов и при наличии инвестиционных ресурсов.
Кроме того, необходимо формирование государственных инструментов поддержки строительства путей необщего пользования. В качестве возможного варианта может быть предложена следующая схема, выдвигаемая рядом промышленных предприятий. Компании, развивающие новые или модернизирующие существующие бизнесы, выпускают инфраструктурные облигации на строительство подъездной инфраструктуры, которые выкупаются уполномоченными государственными агентами (например, ВЭБом). Возвратность вложенных средств обеспечивается в том числе за счет обнуления налогов на вновь введенное имущество и прибыль. Данные льготы действуют в обеспечение выданных кредитов и на срок их действия.
Для реализации проектов примыкания по указанным схемам партнером железнодорожной отрасли может выступить Корпорация развития малого и среднего предпринимательства, а также бизнес-сообщества (в первую очередь "Опора России" и "Деловая Россия").
О новых бизнес-проектах на территориях, прилегающих к железнодорожной инфраструктуре, железные дороги должны информировать Департамент экономической конъюнктуры и стратегического развития и Департамент по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти, а также ИЭРТ.
3. Совместные инвестиции в строительство и развитие транспортно-логистических центров и грузовых дворов.
Следует отметить, что ряд наиболее активных регионов занимаются развитием альтернативных ОАО "РЖД" грузовых дворов и транспортно-логистических центров. В этих условиях требуется как бороться с конкуренцией, так и организовать "встройку" существующих мощностей ОАО "РЖД" в новые логистические схемы, разрабатываемые региональными органами власти. Кроме того, на уровне регионов необходима разработка транспортно-логистических схем для грузоперевозок с закреплением соответствующей роли железнодорожных перевозок.
Компания может оказать поддержку усилиям бизнеса по привлечению мер господдержки для строительства транспортно-логистических центров в формате участия в строительстве инфраструктуры необщего пользования на условиях, изложенных в п. 2 настоящего раздела.
Ответственными подразделениями за реализацию данной программы являются: Центральная дирекция по управлению терминально-складским комплексом и ее структурные подразделения, при поддержке заместителей начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти, заместителей начальников железных дорог (по территориальному управлению).
4. Продвижение новых транспортно-логистических услуг холдинга "РЖД".
В связи с формированием периметра транспортно-логистического бизнес-блока холдинга "РЖД", в том числе за счет включения в него компании GEFCO (Жефко), необходимо продвижение новых транспортно-логистических услуг холдинга "РЖД" на российский рынок.
В этой связи различные площадки, на которых происходят встречи ОАО "РЖД" с органами государственной власти и региональным бизнесом, могут использоваться для продвижения новых транспортно-логистических услуг холдинга. Это касается площадок МКС, РКС, двусторонних советов, а также дней железных дорог на площадках органов власти и бизнес-сообществ.
На этих же площадках могут предварительно обсуждаться перспективы дальнейшего развития железнодорожного транспорта.
Ответственными подразделениями за реализацию данной программы являются: территориальные центры фирменного транспортного обслуживания при поддержке заместителей начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти, заместителей начальников железных дорог (по территориальному управлению).
5. Сбалансированное распределение грузопотоков между автомобильным и железнодорожным транспортом.
ОАО "РЖД" проводит системную работу по переключению грузов с автомобильного на железнодорожный транспорт за счет влияния на места размещения пунктов весового контроля для автомобильного транспорта. Данная работа проводится начальниками железных дорог и координируется Центром фирменного транспортного обслуживания и Департаментом по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти.
В настоящее время на федеральных и региональных автотрассах устанавливаются устройства весового контроля для последующего взимания платы с грузового автотранспорта за превышение допустимых законодательством весовых норм. Кроме того, к относительному выравниванию конкурентных условий транспортировки грузов по железной дороге по сравнению с автомобильным транспортом привело решение Правительства Российской Федерации о введении платы за проезд большегрузных автотранспортных средств по дорогам общего пользования.
Железным дорогам следует направить свои рекомендации региональным органам власти по местам размещения устройств весового контроля, а также обеспечить выгодные грузоотправителям и операторам условия возвращения грузов на железнодорожный транспорт с использованием механизма тарифных коридоров. С учетом того, что устройства весового контроля устанавливаются как постоянные, так и мобильные, данное направление работы будет постоянным на перспективу действия настоящего документа. Работу по согласованию грузовых норм следует проводить в рамках создания транспортных схем субъектов Российской Федерации.
В качестве примера можно привести следующую информацию. За 6 месяцев 2015 г. Свердловской железной дороге совместно с предприятиями, входящими в состав ООО "УГМК-Холдинг", при поддержке правительства Свердловской области за счет организации весового контроля удалось переключить с автомобильного на железнодорожный транспорт 1,5 млн т цветной руды. Дополнительный доход составил 88 млн рублей.
Аналогичная работа по переключению проведена на Южно-Уральской дороге, где организована погрузка медного концентрата силами Южно-Уральской дирекции по управлению терминально-складским комплексом, а также осуществляется взвешивание тары вагонов на весах станции Тамерлан. За 6 месяцев 2015 г. дополнительно перевезено 0,6 млн т, дополнительный доход составил 136,4 млн рублей.
Подобная практика реализуется и на Северной железной дороге. В результате проведенной работы по взаимодействию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации администрациями Костромской, Вологодской, Ярославской, Ивановской, Архангельской областей и Республики Коми приняты решения по увеличению числа пунктов весового контроля, работающих в автоматическом режиме, что также будет стимулировать приток грузов на железную дорогу.
Ответственными подразделениями за реализацию данной программы являются: территориальные центры фирменного транспортного обслуживания при поддержке заместителей начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти, заместителей начальников железных дорог (по территориальному управлению).
Показателем эффективности являются количество и денежный объем реализованных в рамках проведения гибкой тарифной политики инициатив (предложений) железных дорог по переключению грузов.
6. Закрытие малодеятельных железнодорожных участков и станций, закрытие станций для грузовой работы по отдельным параграфам тарифного руководства.
Для осуществления безубыточной деятельности Компании необходимо максимально сократить финансовые потери от эксплуатации малоинтенсивных железнодорожных участков и станций. Кроме того, в рамках курса на специализацию путей общего пользования под грузовые или пассажирские перевозки также возникает необходимость закрывать станции для грузовой работы. Последнее особенно актуально в связи с принятием в ОАО "РЖД" Программы организации скоростного и высокоскоростного железнодорожного сообщения. Проводимое в ее рамках закрытие станций для грузовой работы может привести к появлению социально-политических рисков. Ярким примером являются протесты грузовладельцев в 2015 г. в связи с закрытием ряда станций на территории Москвы и Московской области в связи с наращиванием размеров движения скоростных поездов на маршруте Москва - Санкт-Петербург и Москва - Тверь.
Потери образуются из-за того, что доходы от перевозок грузов по этим участкам не окупают расходы на их содержание и эксплуатацию, в том числе по выполнению маневровых операций на станциях. Поскольку на государственном уровне не урегулирован вопрос государственных компенсаций убытков от эксплуатации малоинтенсивных железнодорожных станций и участков, для ОАО "РЖД" нет другого выхода, кроме закрытия указанных станций. Это очень "болезненный процесс" для пользователей услугами железнодорожного транспорта и субъектов Российской Федерации. Закрытие станций и участков требует согласования субъектов федерации, Росжелдора и ряда других федеральных ведомств.
В то же время курс на специализацию железнодорожных линий уже требует совершенствования системы государственного регулирования железнодорожного транспорта в части согласования данного процесса с органами государственной власти, в том числе урегулирования вопроса с убыточностью малоинтенсивных станций и участков (линий).
2.9. Региональная информационная политика
Целью региональной информационной политики в контексте взаимодействия с органами государственной власти является повышение результативности взаимодействия бизнес-блоков и функциональных направлений ОАО "РЖД" через воздействие на внешних стейкхолдеров и использование их реакции для воздействия на региональные органы власти, а также изучение сигналов внешней среды, поступающих из открытых источников информации.
Региональная информационная политика ОАО "РЖД" состоит:
- из регулярных содержательных информационных кампаний, увязанных с основными направлениями региональной политики в целом;
- ситуативных информационных кампаний (под конкретную проблему);
- текущего информационного сопровождения;
- сбора информации и снабжения соответствующего руководства структур холдинга "РЖД" информацией из открытых источников.
В рамках информационных кампаний могут проводиться не только мероприятия по взаимодействию с прессой, но и общественно-резонансные события, например, сбор подписей, общественные акции на объектах железнодорожного транспорта в целях привлечения внимания региональных органов власти к проблемам развития отрасли.
Все эти форматы позволяют железным дорогам воздействовать на региональный дискурс по вопросам развития железных дорог и формировать восприятие региональных органов власти по конкретным вопросам.
В значительную реакцию получили акции по сбору подписей на вокзалах в защиту отменяемых пригородных электропоездов. В то же время в условиях выборного цикла осуществление различных общественных мероприятий должно проходить по предварительному согласованию с региональными органами власти.
Основной для региональной информационной политики в была информационная кампания "Созидающая роль в регионах присутствия (РЖД - регионам России)". Результатом кампаний стало освещение более 70 информационных поводов (ежегодно), в том числе начало реконструкции БАМа и Транссиба, начало проекта ВСМ Москва - Казань, строительство и открытие инфраструктурных и социальных объектов ОАО "РЖД" по всей территории России, повысилась осведомленность населения страны о деятельности ОАО "РЖД" и поддержан высокий уровень позитивного отношения к Компании со стороны населения.
На период в соответствии с целью региональной информационной политики информационные кампании структурированы по принципу сопровождения интересов холдинга в отношении конкретных бизнес-блоков и функциональных направлений:
- информационно-разъяснительная кампания "Безопасность на железнодорожном транспорте";
- маркетинговая поддержка развития скоростного и высокоскоростного движения в России;
- рекламно-информационная поддержка процесса вовлечения в гражданско-правовой оборот непрофильного и неиспользуемого в производственной деятельности имущества ОАО "РЖД" (продажа и аренда зданий) и т.д.
Как отдельную программу региональной информационной политики можно выделить реагирование и освещение чрезвычайных ситуаций на железнодорожном транспорте в региональных СМИ и блогосфере.
С конкуренцией за ограниченный объем бюджетных ресурсов, а также экономическими конфликтами связана специализированная информационная кампания по мониторингу и купированию региональных информационных конфликтов, а также точечного информационного воздействия на лиц, принимающих решения, а также их референтные окружения.
Кроме того, составной частью региональной информационной политики является имидж первых лиц железной дороги.
Технологически новым направлением является работа в региональных группах социальных сетей и на региональных форумах по продвижению и защите позиций холдинга "РЖД". В частности, эффективно отыгрываются позитивные новости, генерируемые Компанией, запускаются информационные проекты "переосмысления" железнодорожного наследия (интересные маршруты, романтика железных дорог и т.д.) в современной стилистической форме, а также формируются ожидания от перспективных проектов развития железных дорог.
Формирование и реализация региональной информационной политики невозможны без активного сбора информации из открытых источников и своевременного обеспечения ею руководства железных дорог и аппарата управления ОАО "РЖД".
К сфере региональной информационной политики на стыке взаимодействия с социальными сетями, с использованием технологий слухмейкинга, находится взаимодействие с региональным экспертным сообществом. Взаимодействие с экспертным сообществом как со служебной аудиторией осуществляется наряду с воздействием на федеральные целевые группы, позиция которых влияет на развитие данного региона.
Механизмом реализации программ региональной информационной политики является корпоративный заказ со стороны функциональных подразделений в адрес Департамента корпоративных коммуникаций по приоритетным вопросам деятельности ОАО "РЖД".
В рамках указанных информационных кампаний службы корпоративных коммуникаций совместно с отделами (секторами) по работе с органами власти организуют информационное сопровождение дней железных дорог на площадках региональных органов власти и бизнес-сообществ. Кроме того, данные структурные единицы совместно планируют и осуществляют мероприятия по воздействию на лиц, принимающих решения в регионах через взаимодействие с прессой, общественностью и экспертным сообществом.
Ответственными подразделениями за реализацию данного направления региональной политики являются: Департамент корпоративных коммуникаций, службы корпоративных коммуникаций железных дорог, которые осуществляют региональную информационную политику в соответствии с установленным порядком, в том числе по заказу со стороны заместителей начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти.
2.10. Сопровождение избирательного процесса
и представительство коллективов предприятий железнодорожной отрасли в органах власти
Сотрудничество с депутатским корпусом и сопровождение избирательного процесса состоит из следующих программ:
- организационно-техническое сопровождение избирательного процесса. На основании имеющейся практики взаимодействия ОАО "РЖД" с ЦИК России Компания осуществляет безвозмездное предоставление помещений для работы избирательных комиссий различного уровня, а также на возмездной основе оказывает сопутствующие услуги связи и ЖКХ для работы указанных комиссий;
- представительство коллективов предприятий железнодорожной отрасли в выборных органах власти регионального уровня.
Подбор представителей коллективов предприятий железнодорожной отрасли в члены избирательных комиссий и содействие им в оформлении документов оказывают заместители начальников железных дорог по кадрам и социальным вопросам и службы управления персоналом железных дорог. Дальнейшая координация деятельности введенных в состав избирательных комиссий представителей коллективов предприятий железнодорожной отрасли осуществляется заместителями начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти.
На протяжении длительного времени представители коллективов предприятий железнодорожной отрасли входят в выборные органы власти от местного до федерального уровня. Задачей этого представительства являлась координация взаимодействия между органами государственной власти и органами управления железных дорог Министерства путей сообщения. Как правило, отрасль представляли начальники отделений и руководители наиболее крупных отдельных предприятий (прежде всего железнодорожного машиностроения).
По состоянию на вторую половину 2015 г. свыше 30 железнодорожников работали в законодательных собраниях субъектов Российской Федерации, а еще более 600 - на местном уровне. Ряд железнодорожников занимают руководящие должности на освобожденной основе (главы регионов, председатели, заместители председателей законодательных собраний, руководители комитетов региональных законодательных собраний).
Исторически железнодорожники работают в составе региональных законодательных собраний, оставаясь при этом на административно-хозяйственной работе в ОАО "РЖД". Цель такого совмещения - продвижение интересов Компании в приоритетных регионах и демонстрация усилий Компании по обеспечению социально-политической стабильности в стране.
В первую очередь защита интересов отрасли с участием депутатов-железнодорожников должна осуществляться в т.н. удаленных регионах, которые реже посещаются начальниками железных дорог (т.е. регионы, в которых не располагаются органы управления железной дороги и расположенные на значительном удалении от "столичного" региона дороги). Как правило, эти удаленные регионы относятся к полигонам железных дорог, располагающихся на территории трех и более субъектов Российской Федерации. К этой категории можно отнести от 20 до 30 регионов.
Депутаты-железнодорожники, с учетом сохранения своих должностей в железнодорожной отрасли, должны продвигать в данных регионах в отношениях с внешней средой весь спектр интересов железнодорожной и сопутствующих отраслей, а также осуществлять мониторингово-контрольную функцию в отношении подразделений и бизнес-единиц холдинга "РЖД" на курируемых ими территориях по вопросам, затрагивающим интересы региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Кроме того, железнодорожники могут продвигаться в региональные законодательные собрания тех регионов, где сам факт выдвижения и участия будет способствовать улучшению отношений с региональными органами власти.
При этом Компании следует приветствовать личную инициативу по выдвижению в качестве кандидатов в депутаты законодательных собраний регионов, прежде всего исходящую от заместителей начальников железных дорог и заместителей главных инженеров железных дорог (по территориальному управлению).
Самостоятельную роль могут играть и представители, выдвигаемые по линии профсоюзов. Следует отметить, что встречи работников коллективов предприятий железнодорожной отрасли с кандидатами на замещение выборных должностей в органах власти или их официальными представителями должны проводиться при участии первичных профсоюзных организаций в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В случае избрания указанных работников Компании в выборные органы власти они должны будут остаться на соответствующих должностях в ОАО "РЖД" и осуществлять свои функции как внутри, так и вовне Компании.
Деятельность заместителей начальников дорог (по территориальному управлению) и заместителей главных инженеров, избранных в законодательные собрания субъектов Российской Федерации, координируют заместители начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти и Департамент по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти.
При этом на местном уровне заместителями начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти, а также заместителями начальников железных дорог (по территориальному управлению) могут организовываться комитеты местных инициатив, в которые войдут депутаты-железнодорожники муниципального уровня (включая глав муниципальных образований - железнодорожных монопоселений), а также дружественные эксперты и лидеры общественного мнения. Комитеты местных инициатив призваны стать общественными площадками для обсуждения на региональном уровне важных для железнодорожной отрасли идей и проектов до их вынесения на уровень официальных консультативных органов. Кроме того, комитеты местных инициатив - это инструмент консолидации позиций муниципальных депутатов, которые будут стимулироваться железнодорожной отраслью для защиты ее интересов в публичном пространстве.
Помимо комитетов местных инициатив, образуемых либо в границах железной дороги в целом, либо в пределах конкретного субъекта Российской Федерации по решению руководства железной дороги, организационные усилия должны быть направлены на активное взаимодействие с органами местного самоуправления, на территории которых компактно проживают железнодорожники.
Исторически сложилось, что железнодорожники селились в компактных районах, прилегающих к объектам железнодорожного транспорта. Фактически были образованы десятки железнодорожных монопоселений, содержание социальной сферы и ЖКХ которых лежало в сфере ответственности Министерства путей Сообщения. Несмотря на то что после 1991 г. основная масса социальных объектов и объектов ЖКХ была передана на баланс местных органов власти, а места проживания железнодорожников стали размываться, в десятках монопоселений по стране, включая отдельные города (например, Кемь в Карелии, Свободный в Амурской области, Северобайкальск в Бурятии и т.д.), железнодорожники и члены их семей по-прежнему составляют большинство жителей. В этой связи Компания в целях поддержания социальной стабильности и лояльности коллектива должна поддерживать преференциальные отношения с местными органами власти в таких поселениях, а общественные организации железнодорожников - активно участвовать в местной общественной и политической жизни.
Одним из форматов интеграции такой работы на муниципальном уровне может стать участие представителей органов местного самоуправления монопоселений железнодорожников в узловых рабочих группах.
Кандидатам Компания оказывает организационную и методологическую поддержку. Так, регулярно на полигонах железных дорог проводятся закрытые семинары-совещания с депутатским корпусом, а также открытые мероприятия - дни железных дорог в законодательных собраниях субъектов Российской Федерации.
Ответственными подразделениями за реализацию данного направления региональной политики являются: Департамент по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти, заместители начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти, заместители начальников железных дорог (по территориальному управлению).
3. Управление региональной политикой
В Компании существует потребность в совершенствовании механизмов корпоративного управления региональной политикой.
На региональном уровне имеется необходимое уточнение порядка участия подразделений аппарата управления, подразделений и структурных единиц холдинга "РЖД" в вопросах взаимодействия с внешней средой. В частности, требуется уточнение роли и места заместителей начальников железных дорог (по территориальному управлению) во взаимодействии с региональными органами власти. Данная функция закреплена за ними в соответствии с положениями и приказами, однако на практике участие данных должностных лиц во взаимодействии с органами власти ситуативно и не носит системного характера.
Среди других проблем следует выделить следующее. В условиях, когда создание вертикально интегрированных структурных подразделений изменило сложившуюся ранее систему доверия и соподчиненности между подразделениями полигонов железных дорог, органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно ищут подходы к территориальным руководителям структурных подразделений и ДЗО, готовят собственных лоббистов в среде руководителей холдинга "РЖД".
В результате централизации принятия решений по взаимодействию с регионами отдельные дочерние общества стали полностью независимо от железных дорог взаимодействовать с органами власти, а также принимать решения, влекущие серьезные имиджевые и политические риски для холдинга в целом. Аналогичные ситуации были зафиксированы в деятельности ряда структурных подразделений и функциональных филиалов ОАО "РЖД" на региональном уровне.
Кроме того, в Компании в целом требуется наладить регулярный процесс информирования и обмена данными по направлениям региональной политики. Следует отметить, что в настоящее время общая картина деятельности подразделений холдинга "РЖД" в регионе по вопросам, связанным с внешней средой, отслеживается лишь частично органами управления железных дорог и Департаментом по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти.
Особенно остро проблема поддержания единой картины характерна для т.н. стыковых регионов (например, Амурской области).
Частичным ответом на данные вызовы стало создание системы межрегиональных и региональных координационных советов ОАО "РЖД", объединившей под руководством ОАО "РЖД" представителей других организаций железнодорожной отрасли, органов государственной власти, грузоотправителей, научных и общественных организаций. И если на первом этапе МКС и РКС были сфокусированы на вопросах координации взаимодействия участников рынка грузовых перевозок железнодорожным транспортом, то на втором (по мере снижения напряженности ситуации в грузоперевозках) - на МКС и РКС стали выноситься вопросы взаимодействия с органами власти. Необходимо уточнить вопросы координации работы между системой МКС и РКС и вертикалью по взаимодействию с органами власти, в том числе спектр вопросов, выносимый на рассмотрение МКС и соответствующей рабочей группы на уровне аппарата управления.
Важной предпосылкой формирования и реализации региональной политики является концентрация принятия большинства критически важных для региональной политики решений (определение ставок на аренду подвижного состава для пригородных компаний, решения по отчуждению имущественных объектов, решения по выделению средств в рамках инвестиционной программы и т.д.) на уровне аппарата управления холдинга "РЖД". В этой связи предложения по совершенствованию деятельности холдинга "РЖД" в рамках вопросов региональной политики, не относящихся к сфере ответственности Департамента по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти, вносятся указанным Департаментом на рассмотрение причастных подразделений Компании в установленном порядке на основании программ настоящей Концепции региональной политики.
Основными задачами совершенствования корпоративного управления региональной политикой являются:
- достижение связанности в информационном и организационном планах всего комплекса задач холдинга "РЖД" на региональном уровне (между аппаратом управления, железными дорогами и региональными подразделениями структурных филиалов, ДЗО регионального значения или региональными подразделениями ДЗО федерального значения) - реализация задачи раскрывается в разделах 3.1 и 3.2, а также предполагаются к раскрытию в документах (9) и (10) в соответствии с разделом 4 настоящего документа;
- совершенствование бизнес-процессов, с достройкой их как на региональном уровне (с администратором процессов в виде железных дорог), так и с учетом взаимодействия с подразделениями аппарата управления холдинга "РЖД" - реализация задачи раскрывается в целом по данному документу и предполагается к детализации в документах (9 - 13) в соответствии с разделом 4 настоящего документа;
- обеспечение вовлечения необходимых ресурсов холдинга "РЖД" для реализации целей и задач региональной политики - реализация задачи раскрывается в целом по данному документу и предполагается к детализации в документах (9 - 13) в соответствии с разделом 4 настоящего документа;
- закрепление элементов планирования региональной политики в масштабах холдинга "РЖД" - реализация задачи раскрывается в разделе 3.3, а также предполагаются к раскрытию в документах (9 - 11) в соответствии с разделом 4 настоящего документа.
3.1. Вертикали управления региональной политикой
Во главе управления региональной политикой де-факто находится рабочая группа для рассмотрения предложений МКС по совершенствованию нормативно-правового регулирования вопросов тарифной политики и координации использования подвижного состава (Положение о рабочей группе утверждено распоряжением ОАО "РЖД" от 28 ноября 2011 г. N 2561р).
Она фактически возглавляет систему МКС и РКС, а также рассматривает и оценивает основные показатели деятельности МКС и РКС, является площадкой для проработки проектных, нормотворческих и иных инициатив холдинга "РЖД".
При необходимости привлечения широкого круга участников к решениям вопросов региональной политики, в том числе с участием представителей внешней среды, заседания указанной рабочей группы могут проводиться в формате (под названием) Координационного совета по региональной политике.
Благодаря формированию системы показателей эффективности работы межрегиональных координационных советов и регулярной оценке их деятельности высшим руководством Компании, межрегиональные координационные советы являются эффективным инструментом управления Компанией в целом.
На региональном уровне основными центрами ответственности за осуществление региональной политики являются начальники железных дорог. На начальников железных дорог возложена функция обеспечения единого представительства холдинга "РЖД" на региональном уровне. Начальники дорог выступают в качестве полномочных территориальных представителей президента ОАО "РЖД".
В свою очередь, основную составляющую региональной политики - взаимодействие с органами власти - координирует вертикаль (статс-секретарь - вице-президент ОАО "РЖД", Департамент по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти, заместители начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти, отделы по работе с органами власти органов управления железных дорог), действующая в тесной координации с заместителями начальников железных дорог (по территориальному управлению) и депутатами-железнодорожниками.
Ключевые решения в сфере взаимодействия с субъектами Российской Федерации принимает президент ОАО "РЖД". Решения в сфере региональной политики по отдельным вопросам принимают курирующие данные вопросы вице-президенты ОАО "РЖД" по согласованию со статс-секретарем - вице-президентом ОАО "РЖД" и Департаментом по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти. Согласование необходимо для принятия решений по проблемным вопросам с учетом всех направлений взаимодействия с субъектом Российской Федерации, по вопросу которого принимается решение.
Как следствие, указанными структурами должна согласовываться вся переписка с региональными органами власти, за исключением вопросов Московского транспортного узла, по которым согласование должно в обязательном порядке проводиться с Центром по развитию московского транспортного узла.
Аналогично на региональном уровне управления основным координатором взаимодействия с региональными органами власти является заместитель начальника железной дороги по взаимодействию с органами власти, деятельность которого обеспечивается отделом (сектором) по работе с органами власти, а также в соответствии с конкретными направлениями взаимодействия, - соответствующими подразделениями железных дорог, региональных подразделений филиалов, структурных подразделений ОАО "РЖД", дочерних обществ. При этом в отношении взаимодействия, которое осуществляется указанными подразделениями самостоятельно, заместители начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти должны осуществлять контрольные (в отношении структур ОАО "РЖД" и ППК) и мониторинговые (в отношении ДЗО, за исключением ППК) функции.
Заместитель начальника железной дороги по взаимодействию с органами власти является координатором реализации приоритетных задач по всем направлениям региональной политики на полигоне соответствующей железной дороги. В этой деятельности он опирается на деятельность подчиненного ему отдела (сектора) по работе с органами власти, а также организует работу всех подразделений железной дороги, других филиалов и структурных подразделений на полигоне железной дороги в вопросах взаимодействия с региональными органами власти. Его функции не ограничиваются обеспечением взаимодействия подразделений железной дороги с органами власти и организацией мероприятий. Его основной целью является продвижение и решение приоритетных вопросов региональной политики Компании в региональных органах власти, а также воздействие на причастные подразделения с целью изменения их поведения во внешней среде, а также повышение внутренней эффективности.
При этом ответственным исполнителем по задачам взаимодействия с региональными органами власти является профильное подразделение железной дороги или другого филиала или структурного подразделения, дочернего общества на полигоне железной дороги. За результативность взаимодействия с отдельным субъектом Российской Федерации отвечает заместитель начальника железной дороги (по территориальному управлению), действующий в тесной координации с заместителем начальника железной дороги по взаимодействию с органами власти. Координацию в "стыковых" регионах обеспечивает Департамент по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти.
Для обеспечения реализации региональной политики холдинга дочерними обществами необходимо закрепление и распространение практики участия начальников железных дорог, руководства Департамента по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти, заместителей начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти, заместителей начальников железных дорог (по территориальному управлению) в советах директоров дочерних обществ регионального значения, в том числе в качестве председателей советов директоров (в случае пригородных пассажирских компаний).
В целях повышения эффективности региональной политики требуется совершенствование системы МСК и РКС как основных механизмов согласования интересов холдинга "РЖД" и внешней среды на региональном уровне. МКС следует проводить до двух раз в год по решению председателя МКС или указанию высшего руководства ОАО "РЖД (президента, первых вице-президентов, старших вице-президентов, статс-секретаря - вице-президента, вице-президента - генерального директора Центра фирменного транспортного обслуживания, вице-президента по пассажирским перевозкам) в первую очередь в целях разрешения крупных вопросов взаимодействия с клиентами, а также обсуждения рамочных вопросов взаимодействия с региональными органами власти.
Как правило, проведение МКС следует приурочивать к плановым визитам руководства ОАО "РЖД" в целях концентрированного общения руководства Компании со всеми ключевыми стейкхолдерами на макрорегиональном уровне и обсуждения всего комплекса вопросов Компании.
Основной акцент текущей деятельности необходимо перенести с макрорегионального (МКС) на региональный уровень. Для этого необходимо совершенствовать деятельность РКС. Следует отметить, что РКС не является унифицированным форматом. Например, на полигоне отдельных железных дорог он охватывает весь полигон деятельности дороги (Юго-Восточная, пять субъектов Российской Федерации), на других - только один регион (Калининградская область).
На полигоне многих железных дорог РКС не решают ключевые задачи региональной политики, сближаясь по формату с конференциями. Как следствие, в ключевых регионах должны быть созданы закрытые двусторонние координационные советы по аналогии с опытом Москвы и Санкт-Петербурга с минимальным числом участников от органов государственной власти, железной дороги и бизнеса (до 10 - 12 человек под руководством главы региона, но без участия федерального центра). Такие советы должны быть созданы в ключевых для Компании регионах. От железной дороги в них должен входить начальник железной дороги (с заместителем начальника железной дороги (по территориальному управлению) в качестве дублера).
В рамках работы двусторонних советов необходимо согласовывать ключевые решения в соответствии с направлениями региональной политики Компании.
Помимо основной вертикали региональной политики, в ОАО "РЖД" фактически существует распределение железных дорог и даже отдельных регионов за членами правления ОАО "РЖД". В одном случае - Московского и Санкт-Петербургского транспортных узлов - это закрепление связано с вице-президентом по развитию Московского транспортного узла и первым вице-президентом Компании, которые по должности входят в соответствующие Координационные советы, созданные при Минтрансе России.
В остальных случаях такая ответственность связана с персональным распределением членов правления ОАО "РЖД" за организацию подготовки курируемой железной дороги к работе в зимний период, а также выражается в визитах на дорогу при подведении итогов реализации коллективного договора.
Наличие такого закрепления направлено на усиление взаимодействия между аппаратом управления и железными дорогами. В результате проводятся регулярные посещения вице-президентами, другими членами правления и директорами ОАО "РЖД" курируемых железных дорог с проведением встреч с представителями региональных органов власти и регионального бизнеса по приоритетным вопросам.
┌───────────────────┐
│Президент ОАО "РЖД"│
└───────────────────┘
┌───────┬────┐┌─────────────────┐┌─────────┬─────────────┐┌ ── ── ── ── ──┐
│ │ЦМТУ││Статс-секретарь -││ │Первый вице- │
│ └────┤│ вице-президент ││ │президент * ││ │
│Руководители│└─────────────────┘│ └─────────────┤
│ ОАО "РЖД", │┌─────────────────┐│Рабочая группа для рас-││ │
│ курирующие ││ Департамент по ││смотрения предложений │
│ отдельные ││взаимодействию с ││МКС (Координационный ││ │
│ железные ││ федеральными и ││совет по региональной │ Органы
│ дороги ││ региональными ││политике холдинга ││государственной│
└────────────┘│ органами власти ││"РЖД") │ власти
└─────────────────┘│ ┌───────┴┴──────┐ │
└───────────────┤МКС, РКС, иные │
┌────────────────────────────────────────────────┤координационные│ │
│┌────────────┐ ┌────────────────┐ ┌─────────────┤ советы │
││НЗРВ, НЗтер,│ │Комитеты по ра- │ │ └─────┬─┬┬──────┘ │
││депутаты- │ │боте с органами │ │Железные дороги, │ │
││железно- │ │власти при реги-│ │подразделения фили-│ ││ │
││дорожники │ │ональных опера- │ │алов, структурных │ │
│└────────────┘ │тивных комиссиях│ │подразделений, ДЗО │ ││ │
│ └────────────────┘ └───────────────────┘ │
└────────────────────────────────────────────────────────┘└─ ── ── ── ── ─┘--------------------------------
* Первый вице-президент ОАО "РЖД", в ведении которого находятся вопросы общего руководства и координации производственно-хозяйственной деятельности.
Схема 1. Схема управления региональной политикой холдинга "РЖД"
Механизмом для выстраивания единых стандартов в сфере взаимодействия с органами власти на полигоне железной дороги с участием основных подразделений филиалов, структурных подразделений, заместителей начальников железных дорог (по территориальному управлению), дочерних и ключевых зависимых обществ регионального значения и руководителей территориальных филиалов дочерних обществ общесетевого значения (в первую очередь руководителей территориальных филиалов АО "ФПК" и АО "ФГК") должен стать комитет по взаимодействию с органами власти при региональной оперативной комиссии. Такие комитеты должны быть созданы на всех железных дорогах до конца 2016 г.
3.2. Единое информационное пространство холдинга "РЖД"
в сфере региональной политики
Единое информационное пространство холдинга "РЖД" в сфере региональной политики должно состоять из следующих элементов:
- база данных, которая опирается на паспорт взаимодействия холдинга "РЖД" с региональными органами власти и интегрирует базы данных подразделений аппарата управлений и филиалов, которые содержат необходимую информацию в разрезе субъектов РФ;
- мониторинги информации по открытым источникам и регулярные ситуационные анализы и прогнозы, которые готовят как подрядные организации, так и подразделения Компании;
- регулярный сбор информации о повестке и результатах встреч представителей ОАО "РЖД" (руководства ОАО "РЖД" и руководителей железных дорог) с региональными органами власти и обмен этой информацией с заинтересованными руководителями и подразделениями ОАО "РЖД";
- сбор и анализ переписки с региональными органами власти;
- сообщения экспертной сети - доверительных контактов в институтах гражданского общества и региональных органах власти.
Вся информация собирается Департаментом по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти в общую электронную базу. Обновление базы осуществляется причастными подразделениями в части статистической информации не реже раза в квартал, по проблемным вопросам взаимодействия - по мере их решения на основе ежеквартальной актуализации, инициируемой Департаментом по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти.
Дочерние общества, региональные подразделения функциональных филиалов и структурных подразделений незамедлительно направляют в адрес заместителей начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти следующую информацию из сферы своего ведения (в том числе по зависящим от дочернего общества вопросам - до окончательного принятия соответствующих решений):
- об изменениях в сторону сокращения расписания/маршрутной сети/объемов движения в пассажирском сообщении;
- о готовящихся сокращениях свыше 100 человек фактически работающего персонала на территории одного субъекта Российской Федерации;
- перебоях с грузовой работой по перечню объектов приоритетного внимания руководства регионов;
- проблемах в реализации строящихся/модернизируемых объектов железнодорожной инфраструктуры, входящей в сферу приоритетного внимания руководства регионов.
Информация из базы данных доступна по запросу причастных подразделений, а также готовится Департаментом по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти в справочной форме для руководства ОАО "РЖД".
С ключевыми ДЗО должны быть заключены соглашения об обмене информацией и координации взаимодействия с региональными органами власти. Кроме того, под каждые переговоры в рамках ОАО "РЖД" Департаментом по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти готовится отдельный запрос в соответствии с накопленной повесткой двухсторонних (многосторонних, в зависимости от формата встречи) отношений.
3.3. Планирование
Планирование региональной политики осуществляется по нескольким направлениям:
- внедрение плана приоритетных содержательных задач и организационных мероприятий по линии Департамента по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти (далее - план приоритетных задач);
- внедрение планов региональной политики по железным дорогам, выделение в текущем планировании функциональных направлений разделов по программам региональной политики и сохранение существующих планов функциональных подразделений, в сфере региональной политики (план по получению региональных налоговых льгот).
Роль плана приоритетных задач - концентрация усилий на основных, наиболее экономически и политически результативных для Компании направлениях. План корректируется поквартально и направлен на мобилизацию усилий Компании на особо важные задачи региональной политики. Цель плана - использовать ресурсы влияния, времени и внимания руководства ОАО "РЖД" для последовательного решения указанных задач. План формируется на основании информации об имеющихся проблемных вопросах региональной политики и предложений причастных подразделений аппарата управления и филиалов ОАО "РЖД", подготовленных по запросу Департамента по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти.
Департамент по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти при подготовке плана приоритетных задач исходит из основных тенденций внешней среды, учитывает приоритеты региональной политики Правительства Российской Федерации. Кроме того, Департамент учитывает специфику взаимозависимости холдинга "РЖД" и субъектов Российской Федерации.
План доводится до членов правления ОАО "РЖД" и используется для формирования повестки визитов членов правления "РЖД" в регионы с проведением встреч с руководителями региональных органов власти.
Планы железных дорог формируются на основании соответствующих разделов планов функциональных направлений и бизнес-блоков, общекорпоративных документов планирования и с учетом ситуации во внешней среде, основные тенденции которой изложены в главе 1 настоящего документа. Планы железных дорог направлены на регулярное и общесетевое решение вопросов с использованием ресурсов железных дорог и региональных подразделений функциональных филиалов и структурных подразделений ОАО "РЖД" без привлечения усилий руководства ОАО "РЖД".
3.4. Инструменты реализации региональной политики
Кооперационное взаимодействие с руководителями субъектов Российской Федерации осуществляется посредством нескольких групп инструментов.
Способы и инструменты оказания влияния на глав субъектов Российской Федерации подбираются в зависимости от их политического положения и поведения. Влияние может осуществляться по следующим каналам.
1. Референтное окружение глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, к которому относятся:
- представители федеральной системы контроля за ситуацией в субъектах Российской Федерации - кураторы конкретных регионов в федеральном руководстве (полномочные представители Президента в федеральных округах, кураторы из Администрации Президента Российской Федерации, Министерства финансов, Министерства экономического развития, территориальных министерств, силовых органов, члены Федерального Собрания Российской Федерации, неформальные кураторы);
- госслужащие субъектов Российской Федерации, имеющие возможность доносить свое мнение и влиять на принятие решений главой региона (по должности);
- влиятельные посредники из круга общения губернатора (по личным связям - от семьи до предпринимателей-партнеров).
2. Правительства и законодательные собрания субъектов Российской Федерации.
3. Институты гражданского общества в субъектах Российской Федерации.
4. Общественное мнение субъектов Российской Федерации.
Ключевыми способами реализации региональной политики являются прямое (по непосредственным каналам общения) и косвенное (через вспомогательные аудитории) воздействие на лиц, принимающих решения, а также последующее нормотворческое сопровождение принятых. Ключевыми нормативными процессами на региональном уровне являются законодательный процесс в целом и его конкретное проявление - бюджетный процесс, - а также принятие отдельных решений, оформляемых нормативными актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Наиболее распространенным средством прямого воздействия являются совместные мероприятия. Они делятся на типовые и ситуативные (встречи, переговоры, совещания, поздравления).
К типовым мероприятиям относятся:
- день железных дорог в региональных органах власти и региональных бизнес-сообществах (цель - презентация экономического потенциала и социальной значимости железной дороги, а также обсуждение проблемных вопросов, установление доверительных контактов с новыми целевыми аудиториями);
- заседания межрегиональных, региональных и иных координационных советов;
- общественные слушания и заседания общественных советов ("нулевые" чтения бюджетов * );
--------------------------------
* "Нулевое" чтение - рассмотрение законопроектов на площадках общественных палат при органах законодательной власти перед их вынесением на рассмотрение в первом чтении собственно в законодательном органе власти.
Кроме того, региональные органы власти участвуют как приглашенные в мероприятиях, проводимых аппаратом управления ОАО "РЖД". К ним относятся: научно-технический совет, "клуб губернаторов", общественные советы, приемы, выставки, форумы и конференции.
Максимальных результатов на переговорах с региональными органами власти можно добиваться посредством практики обмена услугами, которая предполагает заключение пакетных договоренностей (взаимные уступки по напрямую не связанным: пригород и отчуждение объектов социального комплекса, технические присоединения к электросетям и налоговые льготы и т.д.).
Уникальной возможностью достижения пакетных договоренностей обладают только руководители железных дорог и правление Компании, которые могут представлять на переговорах с руководителями регионов линейку переговорных вопросов, а не только отдельно вопросы конкретных подразделений и филиалов. Закрепление и внедрение механизма пакетной договоренности - одна из задач корпоративного управления региональной политикой.
Как правило, пакетные договоренности оформляются по итогам переговоров протоколом встречи, вопросы уступок прописываются отдельно, прямой связи между уступками не обозначается.
Кроме того, Компания на регулярной основе рассматривает обращения руководителей властей субъектов Российской Федерации и принимает по ним решения с учетом возможных пакетных договоренностей. Компания также оказывает содействие региональным органам власти при проведении общественных информационных кампаний, в том числе при организации выборов, проведении разъяснительной работы с населением (как в коллективах железнодорожной отрасли, так и в отношении клиентов железнодорожного транспорта с помощью средств информирования на железнодорожном транспорте).
Совместно с региональными властями Компания организует продвижение инициатив на федеральном уровне. При этом целевой аудиторией являются как лица, принимающие решения на федеральном уровне, так и федеральные кураторы самих регионов. Компания также может поддерживать усилия предприятий-поставщиков холдинга "РЖД" и предприятий - клиентов холдинга в целях совершенствования государственного регулирования отраслей экономики, в рамках которых функционируют указанные предприятия.
Помимо технологии пакетных договоренностей и обмена услугами на региональном уровне холдинг "РЖД" активно привлекает федеральные органы власти для повышения эффективности взаимодействия с регионами. Наиболее яркий пример - формирование механизма увязывания перечисления регионам средств иных межбюджетных трансфертов из бюджета Российской Федерации со своевременным тарифным регулированием региональными органами власти деятельности пригородных железнодорожных компаний. Проблемные ситуации рассматриваются на совещаниях у курирующего заместителя Министра транспорта Российской Федерации, наиболее проблемные - у курирующего Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации.
В переговорном портфеле Компании находятся следующие основные ресурсы воздействия на региональных руководителей:
- закупки у местных предприятий в интересах холдинга "РЖД", а также передача выполнения отдельных видов работ (операций), ранее осуществляемых в холдинге "РЖД", на аутсорсинг;
- сохранение или увеличение участия ОАО "РЖД" в финансировании социальной инфраструктуры в субъекте Российской Федерации;
- создание новых рабочих мест и сохранение занятости на существующих предприятиях холдинга "РЖД", создание индустриальных парков;
- размещение в регионах центров налоговых выплат;
- благотворительные проекты на территории региона;
- техническое присоединение, продажа и передача объектов имущественного комплекса, приоритетное внимание к работе по конкретным грузовым объектам;
- создание совместных предприятий;
- поддержка федеральных интересов регионов в совпадающих сферах.
В целях максимизации результативности взаимодействия с региональными органами власти железным дорогам следует расширять пространство взаимных интересов с учетом потенциальной выгоды, которую Компания может получить в будущих периодах.
Важнейшим инструментом реализации региональной политики являются переговоры.
Переговоры проводятся на основании обращений сторон (письменных, устных). В случае участия первых лиц ОАО "РЖД" и региональных органов власти накануне переговоров проводится встреча на уровне экспертов. Если место проведения переговоров находится не в Москве, происходит выезд представителей аппарата управления на место (в субъект Российской Федерации) или встреча проводится в представительстве субъекта при федеральных органах власти в целях проведения переговоров на экспертном уровне. Как правило, координатором и основным участником делегации по вопросам переговоров с органами власти является представитель Департамента по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти.
Переговоры от имени Компании могут вести любые уполномоченные лица, в первую очередь высшее руководство Компании и руководители, ответственные за конкретные направления работы.
В то же время руководители Компании совершают регулярные поездки в регионы для осмотра инфраструктуры и решения внутренних проблем холдинга "РЖД". Компании следует использовать их переговорный ресурс и возможности, возникающие при посещении руководителями Компании регионов страны. В этой связи секретариаты вице-президентов и других членов правления ОАО "РЖД" должны заблаговременно (при появлении соответствующей информации) информировать Департамент по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти о соответствующих визитах. На основании полученной информации департамент или статс-секретарь - вице-президент инициируют (как правило, посредством докладной записки или письма в адрес соответствующего члена правления ОАО "РЖД") его участие в переговорах с соответствующими по статусу представителями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по общим вопросам или вопросам из сферы компетенции данного члена правления Компании.
В случае проведения переговоров смешанным составом (представители различных подразделений аппарата управления и представители железных дорог), статс-секретарь - вице-президент ОАО "РЖД", Департамент по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти имеют право направить директиву на переговоры. В директиве (составленной в виде телеграммы) определяется основной представитель на переговорах (старшее лицо), цель переговоров, а также при необходимости - границы переговорных компромиссов.
Переговоры с выездом в проблемный регион с фиксированием промежуточных результатов в виде письменного протокола необходимо проводить и в случае обращения регионов на уровень высшего руководства ОАО "РЖД". В первую очередь это касается вопросов, имеющих приоритетное значение, в частности, в связи с вопросами пригородного комплекса, оптимизации штатной численности подразделений Компании и ДЗО, погрузки, вопросов имущественного комплекса, социального развития.
Подготовка материалов к переговорам руководства холдинга "РЖД" с руководителями регионов осуществляется по поручению Аппарата президента ОАО "РЖД" по представлению Департамента по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти, который на основании предварительных (в том числе (при наличии) экспертных) обсуждений с другой стороной переговоров формирует перечень постановочных вопросов. В случае дефицита времени Департамент по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти по рабочему согласованию с Аппаратом президента ОАО "РЖД" может направлять запросы причастным подразделениям самостоятельно.
Кроме того, Департаментом по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти совместно с заместителями начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти на регулярной основе ведется справка "Паспорт региональной политики холдинга "РЖД" в субъекте Российской Федерации", которая основывается на общекорпоративной базе данных и отражает основные результаты и показатели деятельности холдинга на территории субъекта Российской Федерации в контексте взаимодействия с органами власти данного субъекта Российской Федерации.
В свою очередь Аппарат президента ОАО "РЖД" готовит общее поручение по подготовке визита руководства ОАО "РЖД" в регионы, определяя ответственных за подготовку тезисов выступления (при необходимости), подробных справочных материалов, за проведение мероприятий, составляющих программу визита, и подготовку самой программы визита.
По итогам переговоров сторонами при взаимном согласии готовится протокол, подписываемый двумя сторонами и отражающий достигнутые договоренности.
На встречах стороны могут передать друг другу письма и материалы для дальнейшей проработки.
При организации переписки с органами государственной власти субъектов Российской Федерации должно соблюдаться основное правило: письма в их адрес согласуются на уровне аппарата управления с Департаментом по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти, на региональном уровне - с заместителями начальников железных дорог по взаимодействию с органами власти.
Единство региональной политики поддерживается за счет отстаивания Департаментом по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти вопросов взаимодействия с региональными органами власти в координационных органах Компании. В первую очередь речь идет о координационных органах в сфере инвестиций, благотворительности, имущественного комплекса, внешних коммуникаций.
3.5. Контроль и обратная связь
Полнота и целостность информационного пространства должны поддерживаться регулярной отчетностью между уровнями управления. Так, начальники отделов железных дорог по работе с органами власти еженедельно должны собирать информацию и отчитываются перед Департаментом по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти по ключевым мероприятиям региональной политики на полигоне дороги за отчетный период, включая повестку и результаты встреч и переговоров с представителями региональных органов власти.
Общий контроль должен осуществляться ежеквартально на базе годового плана приоритетных задач региональной политики. Ежеквартальные отчеты начальники железных дорог должны направлять на имя статс-секретаря - вице-президента ОАО "РЖД". Полугодовые отчеты должны рассматриваться на заседаниях рабочей группы для рассмотрения предложений МКС по совершенствованию нормативно-правового регулирования вопросов тарифной политики и координации использования подвижного состава.
Контроль исполнения плана приоритетных мероприятий должен осуществляться на уровне Департамента управления делами (документ принимается за подписью статс-секретаря - вице-президента) и корректироваться по представлению Департамента по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти ежеквартально по итогам оценки выполнения плана.
Дополнительное мотивирование железных дорог в целях выполнения как общекорпоративного плана, так и собственной деятельности железных дорог в сфере региональной политики должно осуществляться через введение отраслевого соревнования по основным направлениям деятельности региональной политики. Показателями отраслевого соревнования являются показатели эффективности настоящей Концепции региональной политики.
Результаты соревнования рассматриваются на ежеквартальных селекторных совещаниях, проводимых Департаментом по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти. На таких селекторах также проводится обмен информацией о лучших практиках взаимодействия с органами власти. В селекторах могут принимать участие приглашенные, включая депутатов-железнодорожников и представителей экспертного сообщества. В целях обучения, обмена опытом и обратной связи проводятся семинары-совещания по вопросам взаимодействия с органами государственной власти как по сети ОАО "РЖД" в целом, так и на полигонах отдельных железных дорог.
4. Перечень документов, которые необходимо изменить или принять в целях реализации настоящей Концепции *
--------------------------------
* Разработка и принятие соответствующих документов планируется к осуществлению в Данный перечень является основанием для внесения изменений в Программу организационного развития холдинга "РЖД".
1. Распоряжение ОАО "РЖД" от 25 августа 2006 г. N 1772р "Об определении показателей эффективности взаимодействия ОАО "РЖД" с органами государственной власти".
2. Распоряжение ОАО "РЖД" от 15 декабря 2006 г. N 2474р "Об утверждении примерного порядка взаимодействия филиалов, негосударственных учреждений, дочерних и зависимых обществ ОАО "РЖД" с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления через председателя региональной оперативной комиссии - начальника железной дороги".
3. Распоряжение ОАО "РЖД" от 8 ноября 2006 г. N 2210р "Об упорядочении переписки с органами государственной власти".
4. Распоряжение ОАО "РЖД" от 15 декабря 2006 г. N 2474р "Об утверждении примерного порядка взаимодействия филиалов, негосударственных учреждений, дочерних и зависимых обществ ОАО "РЖД" с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления через председателя региональной оперативной комиссии - начальника железной дороги".
5. Распоряжение ОАО "РЖД" от 8 апреля 2014 г. N 885р "Об утверждении рейтинговых показателей деятельности межрегиональных координационных советов".
6. Распоряжение ОАО "РЖД" от 28 января 2014 г. N 198р "О совершенствовании работы РОК по координации взаимодействия железных дорог с региональными подразделениями функциональных филиалов, структурными подразделениями, негосударственными учреждениями, а также ДЗО ОАО "РЖД".
7. Распоряжение ОАО "РЖД" от 28 ноября 2011 г. N 2561р "О рабочей группе для рассмотрения предложений МКС по совершенствованию нормативно-правового регулирования вопросов тарифной политики и координации использования подвижного состава".
8. Уточнение типовых положений:
- о заместителе начальника железной дороги по корпоративному управлению и работе с органами власти (утверждено распоряжением ОАО "РЖД" от 10 ноября 2011 г. N 2426р);
- об отделе (секторе) по работе с органами власти железной дороги (утверждено распоряжением ОАО "РЖД" от 20.01.2005 N 53р);
- о заместителе начальников железных дорог (по региону) (утверждено распоряжением ОАО "РЖД" от 18.10.2010 N 2148р).
9. Рекомендации по участию представителей вертикали по взаимодействию с органами власти в органах управления дочерними и ключевыми зависимыми обществами.
10. Регламенты по взаимодействию с органами государственной власти по следующим задачам региональной политики: взаимодействие с органами государственной власти по вопросам тарифного регулирования деятельности холдинга "РЖД" на региональном уровне; привлечения третьих сторон к инвестиционным проектам РЖД, которым в т.ч. будут упорядочены вопросы имущественного характера, получения региональных налоговых льгот и т.д.
11. Порядок взаимодействия бизнес-единиц холдинга "РЖД" с органами государственной власти Российской Федерации" (единые правила переписки, проведения совместных мероприятий, обмена информацией, процедуры планирования, контроля и отчетности, формирование координационных структур, проведение переговоров, в т.ч. директива на переговоры).
12. Регламент о базе данных и паспорте региональной политики.
13. Распоряжение, утверждающее годовой план приоритетных задач региональной политики.
Концепция региональной политики холдинга "РЖД"
регионы основной погрузки
проблемные "пассажирские" регионы
регионы с развитым железнодорожным машиностроением
регионы-хабы
регионы крупного инфраструктурного строительства, в т.ч. проектируемого
Рис. 1. Карта регионов по критерию взаимозависимости
с ОАО "РЖД"
безубыточные регионы и/или те, в которых развиваются проекты пригородного транспорта
регионы, в которых по итогам 2015 года сформировался крупнейший некомпенсируемый убыток пригородных компаний
регионы, которые компенсировали менее 50% выпадающих доходов пригородных компаний в 2015 году
Рис. 2. Карта приоритетных регионов в сфере пригородного
железнодорожного транспорта
фактическое получение налоговых льгот по налогу на имущество по итогам 2014 года
приоритетные регионы, в которых проводится работа по получению региональных налоговых льгот в соответствии с планом ОАО "РДЖ" на 2015 год
Рис. 3. Взаимодействие с субъектами Российской Федерации
по вопросам получения региональных налоговых льгот
Рис. 4. Регионы, в которых реализуются или проектируются
основные инвестиционные проекты в сфере железнодорожного транспорта с участием средств федерального бюджета и собственных средств ОАО "РЖД"
регионы, в которых проходили социальные возмущения в результате сокращения производственных мощностей Компании
регионы, с которыми у АО "ФПК" заключены соглашения о сотрудничестве
регионы, которые в 2015 году вкладывали средства в компенсацию выпадающих доходов АО "ФПК" от курсирования фирменного поезда, связывающего регион со столицей
приоритетные регионы, в которых стартовала или готовится к старту программа "Дневной экспресс"
регионы производства подвижного состава для АО "ФПК"
Рис. 5. Приоритетные субъекты Российской Федерации
для АО "ФПК"